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Mémoires, justice et sciences sociales

Les usages sociaux de la justice administrative

Alexis Spire et Katia Weidenfeld
p. 75-85

Résumés

Les litiges portés devant les tribunaux administratifs sont en constante augmentation : 20 000 affaires enregistrées au début des années 1970, 160 000 en 2004, 170 000 en 2007… Mais le constat de « judiciarisation » de la société ne peut suffire à rendre compte de l’inflation du nombre des litiges portés devant les tribunaux administratifs. Une enquête sociologique menée dans plusieurs tribunaux, sur trois matières principales (fiscal, étrangers et logement), met en évidence le rôle essentiel joué par les « intermédiaires » du droit, que sont notamment les avocats et les associations, dont la présence est très inégale selon les domaines. Surtout, elle souligne le caractère déterminant des pratiques administratives et des usages que les agents de l’administration font de la justice : le recours au juge n’apparaît plus seulement comme une contrainte externe mais aussi comme un paramètre parmi d’autres du fonctionnement bureaucratique.

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Texte intégral

  • 1 Ce texte reprend, dans ses grandes lignes, les résultats d’une enquête collective réalisée pour le (...)

1Comment expliquer l’augmentation tendancielle du nombre de saisines de la justice administrative ? Cette interrogation est, en grande partie, à l’origine d’un programme d’études initié par la mission Droit et justice en 2004-2005. Justifiée par la spécificité des questions que pose l’accès à la justice administrative, cette étude était aussi destinée à combler la rareté des recherches pluridisciplinaires sur le contentieux administratif. Elle a suscité une analyse statistique de la croissance des contentieux administratifs à partir des données enregistrées par les juridictions administratives dans le logiciel de gestion Skipper. Réalisée par le Centre de recherches sociologiques sur le droit et institutions pénales (CESDIP) et dirigée par Bruno Aubusson de Cavarlay, cette première branche de l’étude a signalé les évolutions différenciées des matières concernées, et mis en relation ces progressions avec des données sociodémographiques. La recherche dont les principaux résultats sont restitués ci-dessous s’inscrivait, elle, dans une perspective davantage « micro » ; il s’agissait de saisir, pour les différents acteurs, les conditions de formation d’une requête1.

  • 2 Sur cette problématique, voir Blankenburg (1994).

2L’augmentation des contentieux administratifs est souvent interprétée comme une illustration d’une « judiciarisation » des rapports sociaux, renforcée par des évolutions spécifiques : l’administration doit désormais très souvent indiquer aux usagers mécontents cette voie de contestation qui, dans bien des cas, est gratuite. Pourtant, le recours à la justice est loin d’être systématique. Il est l’aboutissement d’un processus de sélection mobilisant à la fois les conditions sociales des requérants et les pratiques de l’administration2. C’est cet entonnoir, dont les paramètres sont très différents d’un contentieux à l’autre, et même parfois d’un territoire administratif à l’autre, que nous avons souhaité analyser. Chaque recours adressé au juge a été considéré comme le produit d’une pratique ayant causé du tort et d’une compétence à transformer ce préjudice en contentieux administratif, étant entendu que les pratiques de l’administration peuvent également accentuer – voire générer – un tel processus. La volonté de prendre en compte les modalités concrètes d’accès à la justice, sans négliger le cadre proprement juridique dans lequel elles s’inscrivent, a conduit à mener cette étude dans le cadre conjoint d’unités de recherche à dominante juridique (le Centre de théorie et d’analyse du droit) et sociopolitique (le Centre Maurice Halbwachs et le Centre d’études et de recherches administratives, politiques et sociales). Pour restituer la variété des réalités que ce contentieux recouvre, trois matières ont été privilégiées : les conflits liés à l’immigration (refus de titres de séjour et reconduite à la frontière), ceux relatifs à la fiscalité des personnes physiques et ceux concernant les dispositifs d’aide au logement. Les deux premières matières occupent une part importante de l’activité des tribunaux administratifs (respectivement environ 1/4 et 1/6) mais elles progressent de manière dissymétrique. Beaucoup plus marginal, le contentieux « logement » a surtout été retenu pour ses fortes fluctuations quantitatives au cours des dernières années. Celles-ci sont particulièrement nettes dans l’un des deux tribunaux qui ont servi de base à l’enquête : Lille (l’autre étant Cergy-Pontoise).

3Ces investigations apportent des éléments de réponse sur les conditions sociales qui conduisent, ou non, les administrés à formuler leurs problèmes en termes juridiques et à leur donner une issue contentieuse. Mais elles mettent surtout en lumière les multiples manières dont l’administration participe à la transformation, ou à la non-transformation, d’un litige en recours.

Des requérants mieux armés pour saisir le juge ?

4L’enquête par questionnaires menée auprès des personnes présentes aux audiences indique que celles-ci ne se recrutent pas seulement, ni même principalement, parmi les catégories les plus favorisées. Les évolutions des comportements des usagers face à la justice administrative sont même assez peu liées à une aptitude croissante au droit. En termes d’âge, de sexe, de nationalité, de diplôme, de qualifications juridiques ou de catégorie socioprofessionnelle, toutes les populations sont représentées parmi les requérants. On peut cependant relever une surreprésentation des artisans, commerçants et chefs d’entreprise, par rapport à leur poids dans la population régionale, qui pourrait traduire un rapport de défiance à l’égard de l’État favorisé par le statut d’« indépendant » (Mayer, 1986 ; Birnbaum, 1995).

5Au-delà de ces tendances générales, l’enquête ethnographique permet de montrer que le recours est moins le produit des qualités sociales du requérant que le fruit d’une rencontre avec divers intermédiaires, capables de révéler la dimension juridique d’un conflit. Ces « intermédiaires du droit » sont très inégalement répartis, à la fois quantitativement et dans leur nature, selon les matières. C’est ainsi que les structures de médiation vers le droit a priori profanes sont quasi inexistantes dans le domaine fiscal. Lorsque les travailleurs sociaux interviennent aux côtés des contribuables – ce qui est très rare –, c’est essentiellement pour solliciter des mesures de bienveillance et parvenir à une conciliation. Ils n’amènent que très exceptionnellement les usagers vers une procédure contentieuse dont ils ne maîtrisent pas les codes et les formalités. Les quelques associations et groupements spécialisés en matière fiscale investissent davantage le terrain idéologique que juridique. Elles ne fournissent généralement pas d’appui aux contribuables pour mener une action juridictionnelle, ou bien, dans des cas qui restent exceptionnels, elles interviennent sur des questions générales par la diffusion d’un recours type (voir par exemple l’action de la Confédération nationale du logement contre le recouvrement conjoint de la redevance audiovisuelle et de la taxe d’habitation, prévu par la loi de finances pour 2005). Les intermédiaires du droit professionnels (avocats, experts-comptables…) sont beaucoup plus nombreux, mais réservés, pour l’essentiel, à quelques catégories de contribuables. Ces derniers y font très fréquemment appel, quand le litige concerne une entreprise ; ils peuvent, à cette occasion, également le solliciter pour les aider à remplir leur déclaration de revenu ou celle de leurs proches, et éventuellement contester le pouvoir de l’administration fiscale. Mais hormis quelques catégories très favorisées de contribuables, les particuliers sont assez rarement accompagnés dans le cadre de leur recours par un avocat fiscaliste, surtout lorsqu’il s’agit de cotisations d’impôts locaux ou d’impôt sur le revenu de faible montant. Cette carence conduit de nombreux contribuables à s’en remettre aux agents de l’administration fiscale. Les contrôleurs des impôts se trouvent ainsi, dans bien des cas, dans la position paradoxale d’aider à formuler le litige et d’en décider l’issue.

6Le contraste est frappant avec la situation en matière de droit des étrangers. La frontière entre le social et le juridique y est beaucoup plus poreuse. Souvent sollicités en premier par les étrangers en situation irrégulière, les travailleurs sociaux jouent le rôle de relais vers des associations. Nombre d’entre elles (comme la Cimade, la Ligue des droits de l’homme ou le Groupe d’information et de soutien des immigrés) se sont progressivement spécialisées dans une défense juridique des étrangers en situation irrégulière et cette forme de mobilisation par le droit a beaucoup contribué à augmenter le nombre de recours déposés au tribunal administratif. Les collectifs de sans-papiers apparus depuis 1996 se sont également convertis à une logique d’action juridique. L’augmentation régulière du nombre de reconduites à la frontière n’a fait que renforcer ce mouvement de « judiciarisation ». Interdisant toute mise en œuvre de la reconduite tant que le juge n’a pas définitivement statué, le recours juridictionnel constitue une ressource décisive. La distance entre le soutien associatif a priori profane et le travail professionnel d’accompagnement juridique s’est donc considérablement réduite. Les personnes qui, au sein de ces structures, épaulent les étrangers investissent de plus en plus le terrain du droit. Symétriquement, il est souvent attendu des juristes professionnels une prise en charge globale et pas seulement juridique. La conversion des associations d’aide aux étrangers à de nouvelles formes de mobilisations par le droit ne signifie pas qu’elles préconisent systématiquement le recours juridique. Loin de là. Il n’y a pas de rapport purement mécanique à la saisine d’un tribunal. Parfois, les intermédiaires découragent au contraire toute action juridique pour éviter d’attirer l’attention des autorités. Même en rétention, les recours contentieux effectués par les intervenants Cimade ne représentent qu’une minorité des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (APRF) visant l’ensemble des retenus. Par ailleurs, si les associations et collectifs gèrent une bonne partie des recours, ils renvoient également vers des avocats qu’ils connaissent ou qui appartiennent aux réseaux dans lesquels ils militent.

7L’enquête menée auprès de plusieurs avocats a cependant permis de nuancer le postulat formulé par les théoriciens du cause lawyering (Sarat et Scheingold, 1998, 2001) : en matière de contentieux des étrangers, la cause judiciaire n’est pas toujours liée avec la cause politique. Certains avocats spécialisés en droit des étrangers donnent au contraire clairement à leur activité un but lucratif et leur conquête d’une clientèle peut, selon les cas, les éloigner plus ou moins de la « cause » de la défense des droits des étrangers. L’importance prise par le contentieux des étrangers au sein du champ juridique génère une très grande variété de pratiques de la part des avocats.

8Comme on l’a dit, l’accès au tribunal n’est pas réservé à une catégorie socio-économique déterminée. Et le soutien que les « intermédiaires du droit » sont susceptibles d’apporter aux requérants dépend moins des qualités propres de ceux-ci que d’éléments structurels. Les inégalités liées au profil sociologique ou aux ressources des requérants existent cependant en aval, dans l’usage de la justice administrative et la compréhension de ses codes.

9Parmi les étrangers qui se rendent à l’audience, par exemple, beaucoup distinguent mal le recours juridictionnel du dépôt d’un dossier de demande de séjour puis de son traitement par la préfecture. Dans les entretiens, le recours juridictionnel apparaît souvent comme l’une des étapes nécessaires avant d’obtenir « des papiers » ; la phase « administration » n’est pas distinguée de la phase « justice » dans l’enchaînement de démarches pour obtenir des papiers. Considérer le tribunal administratif comme une institution rendant la justice (et non comme une étape dans la continuité de la procédure administrative) suppose non seulement d’avoir une connaissance des institutions administratives mais aussi de pouvoir s’estimer victime d’une injustice et de se penser titulaire de droits. Un constat comparable peut être fait pour nombre de contribuables, faiblement dotés culturellement et scolairement. La discussion de l’impôt ne repose pas sur la contestation d’une règle de droit mais plutôt sur un sentiment d’injustice renforcé par la conviction d’avoir agi « de bonne foi ». Si ces contribuables expriment leur désarroi en se rendant physiquement au centre des impôts, la technicité de la procédure fiscale peut empêcher que leur mécontentement soit formalisé en réclamation et a fortiori en requête.

10Le hiatus entre l’accessibilité matérielle du tribunal administratif et l’imperméabilité fonctionnelle de la justice administrative est également perceptible à travers la fréquence avec laquelle certains convertissent leur litige en recours juridictionnel. La diversité des capitaux social et culturel semble surtout marquée pour les « primo-requérants », qui n’ont jamais eu d’autres rapports avec la justice. Au contraire, l’accès répété à la justice s’accompagne souvent d’une compétence juridique personnelle. L’ignorance des règles de fonctionnement et des principes de décision de la justice administrative semble à l’origine d’une déception face à l’institution judiciaire. L’incompréhension à l’égard d’une procédure formelle et d’un droit technique paraît dissuader les requérants ne disposant pas de compétences juridiques de porter à nouveau leur mécontentement devant le tribunal. En définitive, ceux qui disposent déjà d’un tel capital et d’une connaissance minimale de la procédure sont aussi ceux qui sont le plus en mesure de comprendre la décision du tribunal et, le cas échéant, de le solliciter une nouvelle fois lorsqu’un autre litige avec l’administration survient. Pour les autres, l’absence de compréhension du déroulement de la procédure les incite à démultiplier les démarches auprès de plusieurs interlocuteurs mais finalement à se détourner du tribunal administratif, lorsque celui-ci a pris une décision dont ils ne comprennent ni les tenants ni les aboutissants.

Des administrations pourvoyeuses de contentieux ?

11L’enquête ethnographique menée pour chaque type de litige a surtout mis l’accent sur l’incidence des pratiques des administrations dans l’évolution des flux contentieux. Le changement des règles peut évidemment agir sur l’évolution du nombre de recours déposés auprès du juge administratif. Mais il faut souligner que cette influence peut s’exercer dans un sens ou dans l’autre, selon la nature des rapports entretenus avec les usagers.

12Au sein de l’administration fiscale, ces relations ont connu des modifications substantielles au cours des dernières années. La loi Aicardi du 8 juillet 1987 a accordé aux contribuables des garanties en cas de contrôle. Consignées sous la forme d’une « charte du contribuable vérifié », elles ont contribué à modifier fortement les pratiques. La mise en place en octobre 1999 par la Direction générale des impôts de cinq indicateurs (pas d’appel téléphonique sans suite, envoi des formulaires à domicile, systématisation des réponses d’attente quand une expertise est nécessaire et levée de l’anonymat de l’agent dans les correspondances et les échanges téléphoniques) pour améliorer le service rendu au contribuable a encore accentué ce mouvement. Les tâches d’accueil et de conseil prennent alors une place plus importante dans la mission des agents des impôts qui reçoivent les contribuables tous les jours de la semaine et non plus deux jours par semaine comme c’était le cas auparavant. En 2004, un dispositif de « relance amiable » est même mis en place en cas de discordance entre les revenus déclarés et les informations dont dispose l’administration : il est proposé au contribuable de corriger lui-même sa déclaration, sans aucune sanction ni intérêt de retard (sauf si l’écart constaté laisse penser que le manquement a été délibéré). Par l’organisation très hiérarchisée de son traitement, le contentieux est appelé à jouer le rôle de « contrôle qualité » de ces nouveaux dispositifs. Le passage d’un modèle de rapports unilatéraux avec un assujetti à une conception du dialogue avec un usager s’est accompagné d’une tendance baissière du contentieux porté devant les tribunaux administratifs. Tous impôts confondus, le taux de recours au tribunal administratif (c’est-à-dire le nombre de requêtes déposées rapporté au nombre de réclamations rejetées) est ainsi passé de 11,3 % en 2001 à 8,3 % en 2006. Outre les transformations en termes de réception du public, de traitement des réclamations et de temps passé avec les contribuables, divers dispositifs de conciliation ont été mis en place par l’administration fiscale, au cours de ces dernières années. Une instance de recours placée en dehors de la hiérarchie administrative a ainsi été créée en avril 2002 : le médiateur du ministère de l’Économie et des Finances. Il n’a cependant pas eu beaucoup de publicité et a été peu saisi. En 2004, le ministère a instauré un conciliateur fiscal dans chaque département, au rôle sensiblement identique à celui du médiateur. Mais la possibilité de le saisir est mentionnée sur les « propositions de rectification » et son succès est réel. Pour l’administration fiscale, ces formes de conciliation doivent notamment permettre d’éteindre le litige avant tout contentieux juridictionnel. Concernant essentiellement l’impôt sur le revenu, elles ont sans doute induit une modification de la structure des litiges portés jusque devant le tribunal administratif.

13Enfin, l’obligation, traditionnelle en matière fiscale, de former un recours administratif préalable à l’introduction d’une requête devant un tribunal pourrait agir d’autant plus fortement sur les volumes contentieux que l’administration fiscale s’est ouverte au contribuable. La réclamation préalable joue évidemment le rôle d’un filtre, tant par son existence que par l’extinction du litige, qui peut intervenir dès cette étape. Mais, de manière plus insidieuse, elle laisse également à l’administration le soin d’orienter des mécontentements. Les agents possèdent en effet, même sans en avoir toujours clairement conscience, un pouvoir de qualification des demandes adressées à l’administration. L’opération d’« étiquetage » de plaintes laisse aux agents un espace de décision d’autant plus grand que les administrés s’expriment souvent en termes profanes sans préciser de manière vraiment explicite la nature de leur contestation. Ainsi, il est fréquent que les contribuables recourent à des répertoires juridiquement distincts (demande d’explication, contestation et demande de remise gracieuse). Dans cette hypothèse, les agents privilégient souvent une entrée – en général parce qu’ils ont le sentiment qu’elle est favorable à l’administré. Or, cette opération de qualification (contestation d’une imposition / demande de remise de dette, ou d’un dégrèvement gracieux / ou les deux à la fois) joue un rôle essentiel dans la carrière de la plainte vers une logique contentieuse ou une autre logique.

14Il est difficile d’apprécier la part de ces différents phénomènes dans la tendance baissière du contentieux fiscal. Mais la comparaison avec les pratiques préfectorales est a contrario assez éclairante (Aubusson de Cavarlay et al., 2005, p. 13-18). En matière de droit des étrangers, les usages administratifs ont également un effet net sur l’augmentation des contentieux. Mais souvent en sens inverse. L’expansion des mesures d’éloignement a, notamment depuis l’adoption de la loi Sarkozy du 26 novembre 2003, provoqué mécaniquement une hausse des litiges. Dans le Nord par exemple, le nombre de recours déposés contre des APRF a augmenté sans discontinuer de 2001 à 2005, suivant de façon assez régulière celui des décisions prises par la préfecture. Dans une moindre mesure, le contentieux du titre de séjour a crû régulièrement depuis 1998, suite à l’application de la circulaire de régularisation du 24 juin 1997.

15Néanmoins, l’évolution du contentieux n’est pas purement mécanique. Les suites juridictionnelles de l’activité administrative peuvent être mises plus ou moins à distance. À Lille, les agents qui décident les refus de titre de séjour ou les mesures d’éloignement n’ont pas le contentieux en ligne de mire : les objectifs sont définis en nombre d’APRF notifiés, le taux d’annulation par le juge administratif n’est pas pris en compte. Le chef de bureau invite même ses subordonnés à ne pas « s’autocensurer » et à « tester » auprès du juge administratif des cas d’étrangers qu’ils pourraient croire protégés contre l’éloignement. La négligence de la dimension juridique des procédures est accentuée par le fait que dans l’organisation du travail préfectoral, l’activité du contentieux est dévalorisée.

16Cette mise à l’écart se retrouve dans l’absence de dispositifs de prévention du contentieux. La commission départementale de séjour chargée de contrôler l’application par l’administration de la législation sur les étrangers, créée par la loi Joxe en 1989 et supprimée en 1997, avant d’être rétablie par Jean-Pierre Chevènement en 1998, ne subsiste qu’avec des pouvoirs sensiblement réduits : elle n’est saisie par les préfets que pour les titres de séjour attribués « de plein droit » et la décision qu’elle prend n’est que consultative. En pratique, d’ailleurs, ces commissions se réunissent de plus en plus rarement et ne jouent plus qu’un rôle très marginal.

  • 3 Le « désistement » est prononcé lorsque l’étranger retire sa requête avant le jugement du recours.
  • 4 Le « non-lieu à statuer » est prononcé lorsqu’il y a régularisation sans désistement : dans ce cas, (...)

17Pourtant, l’exemple des rencontres mensuelles organisées par la préfecture de Lille montre que l’existence d’un dispositif institutionnalisé de conciliation peut constituer une alternative au contentieux et, par voie de conséquence, contribuer à réduire le nombre de recours déposés au tribunal administratif. En effet, dans la plupart des départements, la démultiplication des refus de délivrance de titres de séjour a donné lieu à une augmentation du nombre de recours déposés devant les juridictions administratives, alors qu’à Lille on constate plutôt une diminution significative de ces recours depuis 2004. Cette année-là, un accord a été passé entre la préfecture et les différentes associations de soutien aux étrangers, prévoyant que celles-ci puissent présenter entre 60 et 100 dossiers par mois et que l’administration accepte d’en régulariser une part significative, tout en gardant la maîtrise totale de la gestion de la négociation. L’objet a priori de ces rencontres n’était pas la baisse du contentieux administratif ; il s’agissait surtout de trouver une issue politique à des grèves de la faim répétées. Mais elles ont eu d’importantes conséquences sur les flux de recours. En refusant d’examiner les dossiers d’étrangers qui avaient un contentieux en cours au tribunal administratif, la préfecture a en effet pu presser un certain nombre de requérants d’abandonner des procédures en cours. On constate d’ailleurs dans les statistiques du tribunal administratif une augmentation du nombre de « désistements »3 et de « non-lieux »4 concernant le contentieux relatif aux refus de titre de séjour. Toutes les parties ont un intérêt dans cette forme de règlement amiable. Pour les associations, les rencontres mensuelles constituent un moyen d’obtenir la régularisation de certains étrangers ayant été déboutés lors d’une première demande ; elles protègent aussi les étrangers interpellés alors que leur dossier est en cours d’instruction contre l’exécution d’une mesure d’éloignement. Pour la préfecture, les rencontres mensuelles sont un moyen d’assigner les associations à un rôle d’intermédiaire – voire de filtre – entre elle et les demandes des migrants. Le système a été abandonné à l’été 2007, après une nouvelle grève de la faim des sans-papiers et une reprise en main par l’administration centrale. Mais il souligne l’incidence des usages administratifs locaux de la règle sur les flux contentieux.

  • 5 TC 23 octobre 1989, caisse d’allocations familiales du pays de Montbéliard, no 02580, Recueil Lebon (...)

18Les variations de volume du contentieux peuvent aussi être liées à une prise en compte tardive de la règle juridique par les administrations. En matière de logement par exemple, la forte augmentation des litiges n’est pas, comme on pourrait le croire de prime abord, corrélée à des transformations sociodémographiques de la population (précarisation sociale, diffusion d’une culture juridique…) et à des évolutions de fond (crise du logement, développement de dispositifs d’aide publique complexes…). En réalité, c’est l’action des caisses d’allocations familiales qui vient nourrir le contentieux (Contamin, 2008). La compétence de la juridiction administrative en matière de répétition d’indu d’aide personnalisée au logement (APL) est acquise en droit au moins depuis 19895. Néanmoins, pendant plus de dix ans, beaucoup de caisses d’allocations familiales ont continué à demander les titres exécutoires aux tribunaux d’instance, qui acceptaient généralement de recevoir leurs requêtes. Elles se sont progressivement tournées vers les tribunaux administratifs, à des rythmes variés, dépendant à la fois de leurs cultures propres et de l’attitude des juges judiciaires qui déclinaient inégalement leur compétence. L’élément accélérateur a été un décret du 31 juillet 2001 qui assure la quasi-gratuité du recours des caisses devant les juridictions administratives, en le dispensant d’avocat. Le choix de se tourner vers le tribunal administratif, plutôt que vers le tribunal d’instance, semble ainsi moins (ou au moins autant) guidé par une volonté de se conformer à la règle de droit que par celle de réduire les coûts de l’action !

19Dans le domaine du logement, les pratiques locales de la conciliation ne sont pas non plus neutres sur les volumes contentieux. L’objectif n’est pas la prévention du contentieux ; il s’agit essentiellement d’apporter une réponse sociale aux difficultés générées par le versement des prestations relatives au logement. Néanmoins, le fonctionnement des instances chargées d’accorder ou de refuser les demandes formulées par les allocataires (ou anciens allocataires) en situation d’indu, peut avoir des effets sensibles sur le recours à l’arbitrage du juge (Hauchecorne, Lacan et Louvet, 2008). Le contentieux des refus de remise de dette, à la suite d’un indu d’APL, dans deux départements distincts, l’illustre bien. Dans le département 1, c’est la Commission départementale des aides publiques au logement (CDAPL) qui traite les demandes de remise de dette et prend les décisions concernant les suspensions d’aide au logement selon une analyse au cas par cas. Dans le département 2, la CDAPL a délégué ce travail depuis 2000 à la Commission de recours amiable (CRA) qui utilise un barème pour prendre ses décisions. À rebours des discours des acteurs institutionnels, la comparaison des départements 1 et 2 montre que l’usage du barème est plus favorable aux allocataires : il y aurait cinq fois moins de refus dans le département 2 pour 2,5 fois plus de décisions. Tout se passe donc comme si le fait que la CAF (via la CRA, émanation de son conseil d’administration, composée de représentants des employeurs et des syndicats de salariés) soit elle-même chargée de statuer sur les litiges l’opposant à ses usagers conduisait paradoxalement le service des recours à se montrer plus conciliant. La délégation à la CRA sur la base d’un barème, initiée dans l’objectif de gagner du temps, se révèle être un mode de conciliation permettant de limiter les recours contentieux introduits par les particuliers.

20La judiciarisation des rapports entre les administrés et l’administration apparaît ainsi comme un phénomène qui combine plusieurs processus concomitants. Ses sources sont souvent recherchées du côté des caractéristiques sociales des requérants. La mobilisation du droit pour résoudre les problèmes opposant l’administration aux usagers ne paraît toutefois que rarement résulter d’une aptitude personnelle de ces derniers à formuler leurs problèmes en termes juridiques. Elle semble devoir être essentiellement rapportée à la présence, très inégale selon les matières, d’« intermédiaires du droit » qui jouent un rôle de vecteur vers le tribunal.

21Mais l’enquête révèle surtout l’importance des pratiques des institutions publiques dans ce phénomène de judiciarisation. Celles-ci peuvent en effet avoir de fortes incidences sur les flux contentieux, dans un sens ou dans l’autre. Au-delà des efforts, très inégalement mis en œuvre, de règlement non contentieux des litiges, la diversité des positionnements par rapport au droit, en général, et au contentieux administratif, en particulier, doit être soulignée. La mise à distance du droit par l’administration, son assimilation ou son utilisation comme instrument de régulation interne sont autant de facteurs d’évolution du nombre des requêtes. Or, si ces différentes attitudes sont, pour partie, la conséquence de normes générales, elles résultent également, dans une large mesure, de pratiques locales, dans lesquelles le droit apparaît davantage comme une ressource flexible que comme une contrainte.

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Bibliographie

Aubusson de Cavarlay Bruno, Barré Marie-Danièle et Zimolag Marta, 2005, Dynamique du contentieux administratif : analyse statistique de la demande enregistrée par les tribunaux administratifs (1999-2004), Guyancourt, CESDIP.

Birnbaum Pierre, 1995 [1975], Le peuple et les gros. Histoire d’un mythe, Paris, Hachette.

Blankenburg Erhard, 1994, « La mobilisation du droit. Les conditions du recours et du non-recours à la justice », Droit et société, no 28, p. 691-703.

Contamin Jean-Gabriel, 2008, « Le contentieux au service des administrations », Le recours à la justice administrative. Pratique des usagers et usages des institutions, J.-G. Contamin et al. éd., Paris, La Documentation française, p. 115-148.

Contamin Jean-Gabriel, Saada Emmanuelle, Spire Alexis et Weidenfeld Katia, 2008, Le recours à la justice administrative. Pratiques des usagers et usages des institutions, Paris, La Documentation française.

Hauchecorne Mathieu, Lacan Laure et Louvet Alexandra, 2008, « Des institutions qui délibèrent à plusieurs. Les commissions de règlement amiable des contentieux d’aide au logement », Le recours à la justice administrative. Pratique des usagers et usages des institutions, J.-G. Contamin et al. éd., Paris, La Documentation française, p. 149-173.

Mayer Nonna, 1986, La boutique contre la gauche, Paris, Presses de la Fondation des sciences politiques.

Sarat Austin et Scheingold Stuart éd., 1998, Cause Lawyering. Political Commitments and Professionnal Responsabilities, New York, Oxford University Press.

— 2001, Cause Lawyering and the State in a Globlal Era, New York, Oxford University Press.

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Notes

1 Ce texte reprend, dans ses grandes lignes, les résultats d’une enquête collective réalisée pour le compte de la mission Droit et justice et publiée sous forme d’ouvrage (Contamin etal., 2008).

2 Sur cette problématique, voir Blankenburg (1994).

3 Le « désistement » est prononcé lorsque l’étranger retire sa requête avant le jugement du recours.

4 Le « non-lieu à statuer » est prononcé lorsqu’il y a régularisation sans désistement : dans ce cas, la demande d’annulation du refus de séjour n’a, en pratique, plus d’objet puisque l’étranger s’est vu attribuer un titre de séjour.

5 TC 23 octobre 1989, caisse d’allocations familiales du pays de Montbéliard, no 02580, Recueil Lebon T, p. 537.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alexis Spire et Katia Weidenfeld, « Les usages sociaux de la justice administrative », Tracés. Revue de Sciences humaines [En ligne], #09 | 2009, mis en ligne le 25 novembre 2011, consulté le 16 août 2017. URL : http://traces.revues.org/4358 ; DOI : 10.4000/traces.4358

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Auteurs

Alexis Spire

Chargé de recherche au CNRS, Centre d’étude et de recherches administratives politiques et sociales (CERAPS, Université de Lille 2)

Katia Weidenfeld

Agrégée des facultés de droit, chercheuse associée au Centre de Théorie et d’Analyse du droit (CTAD). En détachement comme magistrate administrative

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Droits d’auteur

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