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Gouvernement-manageur et citoyens-consommateurs. Le cas du Criminal Justice Act 1991

Government as manager, citizen as consumer : the case of Criminal Justice Act 1991
Nicola Lacey
Traduction de Pierre Thévenin
p. 183-210

Texte intégral

En traduisant un article de Nicola Lacey paru il y a vingt ans, Tracés a voulu concilier trois partis pris. Celui, juridique, d’enjamber la frontière des univers de common lawet de droit civil ; celui, politique, d’explorer le décalage historique entre l’Angleterre des années 1990 et la France actuelle quant à l’essor d’une « culture de la performance » en matière de gestion publique ; enfin celui, intellectuel, de donner un exemple d’exégèse juridique à la fois éloquente et technique.

Entretien avec l’auteure par Pierre Thévenin

  • 1 Cet entretien s’est déroulé à Londres le 28 mai 2014.

Tracés : Votre article offre l’exemple d’un échange fructueux entre le droit et les sciences politiques et sociales1. Seriez-vous prête à présenter votre analyse du Criminal Justice Act (CJA) 1991 comme une tentative de prendre part à un débat plus large sur le new public management ?

Nicola Lacey : C’est une bonne façon de décrire l’ambition que je m’étais donnée dans cet article et il me semble que ce projet d’ouverture disciplinaire n’a rien perdu de sa richesse aujourd’hui. Le droit offre un moyen si puissant de régulation et d’organisation sociale que sa connexion avec les sciences sociales me paraît tomber sous le sens. Au début des années 1990, il était pourtant moins évident qu’aujourd’hui d’établir un lien entre la législation criminelle et le new public management. Je suppose que cela faisait tout l’intérêt, pour la juriste que je suis, de prendre part aux débats plus généraux sur l’émergence d’une méthode managériale de gouvernement.

Tracés : Dans quelles conditions un tel débat s’est-il mis en place ?

N. Lacey : J’ai d’abord participé au séminaire qu’un groupe de politistes, de juristes et d’anciens fonctionnaires avait mis sur pied à Oxford pour réfléchir à l’évolution des mécanismes de gouvernance et des normes administratives. L’accent était mis sur les thèmes de l’efficacité gestionnaire, de l’entrée en scène des mécanismes de marché, des différents régimes de régulation… C’est alors qu’on m’a invitée à examiner les répercussions de ces innovations en matière de justice pénale.

Tracés : Votre analyse montre que l’usage des objectifs de performance s’est imposé à l’administration britannique il y a plus de vingt ans. Pour en rester au cas de la justice pénale, comment décririez-vous le destin de l’« approche managériale » dont votre article repère quelques-unes des premières manifestations juridiques ?

N. Lacey : La privatisation du champ pénal s’est évidemment accentuée, à mesure que l’idéal d’efficacité a mué en un discours d’évaluation des risques aujourd’hui omniprésent. Ainsi le système des anti-social behaviour orders introduit par le Crime and Disorder Act de 1998 permet aux autorités locales de police de s’appuyer sur une preuve dont la formation relève de critères de droit privé pour sommer un individu, sous peine de sanctions pénales, de mettre terme à son comportement « antisocial ». L’un dans l’autre l’approche managériale paraît beaucoup plus familière aujourd’hui qu’au début des années 1990. Une décennie de gouvernement Thatcher avait déjà amorcé la privatisation des services publics et affirmé la volonté de recourir à des principes de marché pour apporter une plus grande efficacité à la gestion des ressources publiques. Mais je crois que mon article a paru à un moment où les gens commençaient dans un certain nombre de pays à s’interroger sur l’impact que ce nouveau managérialisme pouvait avoir sur la justice criminelle. C’est ce dont témoignent les travaux sur la « nouvelle pénologie » de Malcolm Feeley et Jonathan Simon au centre « théorie du droit et politiques sociales » de Berkeley, que David Garland a poursuivis dans son livre de 2001 The Culture of Control, ou encore le travail de Bernard Harcourt sur la prédiction et l’analyse des risques, qui comme celui de Garland rejoint clairement l’intérêt foucaldien pour le thème de la gouvernementalité.

Tracés : Votre analyse du projet politique de contrôler le prononcé des peines n’est pas non plus sans accents foucaldiens. Pourtant, c’est l’exégèse minutieuse d’un texte de loi qui vous permet d’avancer votre thèse, alors que les continuateurs de Foucault croient souvent qu’il faut renoncer à l’herméneutique juridique pour se faire une idée exacte des relations de pouvoir.

N. Lacey : Je crois en effet que le pouvoir juridique s’exerce en partie à travers des textes. Bien sûr, je suis suffisamment moi-même une praticienne des sciences sociales pour me garder de croire que la formation linguistique de la loi détermine totalement l’issue des décisions – loin s’en faut – mais je crois que c’est tomber dans une autre erreur que de croire que l’énoncé de la loi relève d’une simple illusion, dépourvue de toute capacité propre de signification. J’ai tendance à ne pas suivre ce second paradigme théorique et je suis prête à défendre l’idée qu’il est important d’analyser en détail la manière dont la substance et l’interprétation des normes juridiques évoluent, tout en rapportant ces pratiques et ces matériaux interprétatifs à un cadre plus large.

Tracés : Cela explique-t-il l’usage que vous faites ici du mot « construire » pour exprimer la manière dont les textes de loi façonnent une situation ou une réalité donnée ?

  • 2 « Normative reconstruction in socio-legal theory », Social and Legal Studies, vol. 5, no 2, 1996, p (...)

N. Lacey : J’imagine que mon propos rejoint en effet la vieille question de savoir s’il faut plutôt voir le droit comme une force sociale ou comme un produit de la société. Aujourd’hui je dirais que ce qui m’intéresse, c’est l’idée que le droit contribue à constituer les relations sociales, quoiqu’il le fasse il est vrai au sein d’un environnement ou pour le dire avec Bourdieu d’un champ extrêmement contraignant et puissant. Il faut dire aussi que les mots construction et déconstruction étaient très en vogue dans la théorie du droit des années 1990 ! Dans un article précédent2, j’avais déjà tenté de récuser la distinction entre la position critique de la tradition empiriste de sociologie du droit et la recherche juridique d’une meilleure manière de constituer ou de reconstituer les relations sociales.

Tracés : Dans votre analyse de la loi de justice criminelle votée en 1991 par le gouvernement John Major, vous insistez sur l’incohérence juridique du dispositif de la loi, dont vous imputez en partie les défauts à un certain « pragmatisme » du gouvernement. Y aurait-il selon vous une tension entre la rigueur de l’expression juridique et le pragmatisme ?

N. Lacey : En employant ce terme, j’ai surtout voulu décrire ce qui constitue à mon sens l’une des évolutions les plus importantes auxquelles on ait assisté en matière de justice criminelle depuis cette époque au Royaume-Uni, mais aussi aux États-Unis : le fait que le gouvernement se soit servi de la législation criminelle à des fins essentiellement électorales. Cela épargne au pouvoir politique de devoir suivre une ligne cohérente, puisqu’il lui suffit de calculer la popularité qu’une action donnée est susceptible de rencontrer ou bien de se demander quelle coupe budgétaire peut s’avérer avantageuse. J’ai cherché à examiner une partie des répercussions juridiques de cette attitude.

Tracés : Vous êtes également connue comme la biographe de Herbert L. A. Hart, l’un des plus grands théoriciens du positivisme juridique au xxe siècle. Pensez-vous que le positivisme soit compatible avec la tentative de donner une dimension critique à l’exégèse des textes de droit ?

N. Lacey : On peut en douter, mais je me sens tout à fait proche du positivisme au moins sur un point : c’est lorsqu’il présente le droit comme une construction sociopolitique et comme une libre création du législateur. En ce sens le positivisme encourage tout à fait à examiner l’origine politique du droit, même s’il est rare que les positivistes s’engagent eux-mêmes dans une lecture critique des implications du droit positif, du type de celle que j’ai essayé de mener dans cet article.

Tracés : Voulez-vous dire que vous avez cherché à exploiter une potentialité latente ou négligée du positivisme ?

N. Lacey : Oui, je crois notamment que la théorie critique du droit, notamment la théorie féministe du droit dont j’ai été partie prenante, s’était trompée de cible en dirigeant son attaque contre le positivisme. De fait une telle critique aurait davantage gagné à se porter contre certaines théories de droit naturel, qui avançaient une idée beaucoup plus tranchée de l’autonomie du droit.

Tracés : Il y aurait donc une manière positiviste d’articuler la lutte contre les discriminations judiciaires ?

N. Lacey : De fait le positivisme est tout à fait compatible avec l’existence de vifs débats où s’affrontent une pluralité d’interprétations. Il reconnaît la possibilité de la discrétion judiciaire, c’est-à-dire la possibilité qu’un magistrat fasse intervenir sa propre conception de ce que le droit devrait être dans sa prise de décision. Dans le cas du CJA ce qui m’intéressait, c’était de montrer comment l’incohérence d’un projet politique, après avoir donné lieu à une création de droit positif, s’était répercutée tout au long d’une série d’interprétations et de débats judiciaires. En entrant dans le détail parfois très technique des décisions, on s’aperçoit que les magistrats ont réussi à manipuler la formulation de la loi, jusqu’à l’appliquer dans un sens exactement inverse à son intention initiale. Mais cela suppose alors de s’interroger sur les dynamiques politiques ou institutionnelles qui informent la discrétion judiciaire – une question qui n’intéresse pas souvent les positivistes. Si Hart reconnaît la nécessité de la discrétion, il ne va jamais jusqu’à s’interroger vraiment sur les forces qui la déterminent. C’est cette interface avec les sciences sociales que j’ai cherché à développer dans mon travail.

Tracés : Pensez-vous qu’on puisse décrire l’approche managériale comme une tentative de façonner la discrétion ?

N. Lacey : Ce qui est sûr, c’est que depuis que les juges ont renversé le sens d’une bonne part du CJA 1991, le gouvernement a montré qu’il pouvait vraiment contraindre la décision non seulement des juges, mais de toute une série d’acteurs administratifs, dans la justice pénale comme dans d’autres domaines, en leur imposant des formes de contrôle managérial de plus en plus subtiles. Que cela n’aille jamais sans résistance, c’est évident et c’est pourquoi les formes imposées de contrôle managérial entraînent des effets souvent différents, à mesure que se multiplient les pratiques d’évitement de l’évaluation.

Gouvernement-manageur et citoyens-consommateurs. Le cas du Criminal Justice Act 1991

  • 3 N.d.t. Ce texte est une traduction abrégée de « Government as manager, citizen as consumer : the ca (...)
  • 4 Pour une appréciation générale et critique de ce courant d’opinion, voir Stewart et Walsh (1992, p. (...)

1En l’espace d’une quinzaine d’années [N.d.t. depuis 1979], une part de plus en plus vaste de l’administration publique du Royaume-Uni s’est ressentie de l’influence d’un discours se rapportant jusqu’alors plutôt au monde du commerce3. Une tendance grandissante invitait à interpréter l’exigence d’efficacité, toujours de mise, selon une hypothèse nouvelle : l’imposition d’un modèle de marché permettrait d’améliorer la qualité du service public4. À travers des privatisations complètes, mais encore des stratégies plus nouvelles d’« externalisation » ou de « tests de marchés », le gouvernement adopta ce qu’on pourrait appeler une « approche managériale », érigeant en modèle une image idéalisée du secteur privé aux termes d’une comparaison aussi récurrente qu’avantageuse avec un secteur public donné pour archaïque et inefficace. Cela engageait non seulement la stratégie propre du gouvernement, mais encore la structure que celui-ci imposa à une large série d’institutions affectées à une mission de service public.

2Cette application large de l’approche de marché frappe par un premier caractère. Sans poursuivre implicitement aucun but qui puisse s’identifier directement au profit ni même qui soit nécessairement de nature exclusivement financière, son instrumentalisme pousse à supposer l’existence d’un objectif relativement simple et mesurable. La réussite y reçoit le visage de l’« efficacité » ou du « rapport qualité-prix », tandis que s’efface à l’arrière-plan la question de ce qui constitue la « valeur » dans un domaine donné, avec son lot prévisible de conflits politiques et de complexité (Stewart et Walsh, 1992, p. 516 ; Jones, 1993 ; Power, 1994, p. 299). Je montrerai qu’on évite alors trop souvent de préciser la nature des objectifs mis en jeu, en occultant la question des valeurs derrière un discours où l’efficacité semble une finalité tout autant qu’un moyen. L’appauvrissement idéologique qui en résulte apparaît clairement à la lumière du jeu de miroir qui s’instaure entre ce modèle managérial de gouvernement et un nouveau concept de démocratie. Dans cette veine de politique publique et de discours politique, la responsabilité démocratique s’évalue en dernière analyse à travers des indicateurs quantifiés de performance, tandis que la citoyenneté est en effet reconstruite sous la forme d’un statut de consommateur.

  • 5 D’autres domaines juridiques font également apparaître cette relation, comme le droit du travail et (...)

3Cet article se propose d’examiner certaines répercussions de ce « nouveau management » sur la relation du gouvernement et des tribunaux. Pour étudier le rôle de l’activité judiciaire en matière d’administration publique ou la relation constitutionnelle du gouvernement et des tribunaux, il est d’usage de se placer sur le terrain du contrôle juridictionnel de l’administration5 (Craig, 1989 ; Loughlin, 1994, p. 91). J’aimerais néanmoins me pencher sur un domaine moins communément abordé dans le cadre d’une analyse de l’administration publique : la justice pénale et plus particulièrement le prononcé des peines. En se concentrant sur le Criminal Justice Act 1991 et sur ses amendements ultérieurs, mon étude cherchera à mettre à l’épreuve une lecture managériale de certains aspects de cette loi, tant du point de vue du rôle du gouvernement vis-à-vis des tribunaux que du rôle propre des juges dans le prononcé des peines.

4Puisque ici l’imposition législative d’un nouveau cadre réglementaire a servi de moyen pour la mise en œuvre d’un programme politique, ce cas offre un terrain intéressant pour mesurer l’influence de l’approche « managériale » sur l’administration publique. Mais il invite également à évaluer les limites du modèle managérial. Plusieurs points saillants de cette stratégie législative furent en effet annulés quelques mois après l’entrée de la loi en vigueur. En outre, le Parlement examine aujourd’hui un projet de loi, le Criminal Justice and Public Order Bill, qui est en passe de le remettre partiellement en cause. Je m’efforcerai de montrer que la position politique du gouvernement sur le thème de la sécurité publique entraîne une dynamique favorable à l’approche managérialiste, dont deux traits remarquables sont de rendre obscure la substance politique des mesures qu’elle suscite et d’encadrer la conduite des politiques publiques par des dispositifs d’une très haute instabilité.

L’arrière-plan du Criminal Justice Act 1991

5Avant d’entrer dans l’interprétation du Criminal Justice Act 1991 (ci-dessous CJA), il faut rappeler quelques aspects notables de la législation et du contexte pratique et politique qui ont conduit à son édiction. Schématiquement, le CJA a introduit un cadre règlementaire pour le prononcé des peines criminelles (partie I) ; a réformé le dispositif organisant la libération conditionnelle des personnes condamnées à une peine de réclusion criminelle (partie II) ; a modifié plusieurs points relatifs à la comparution en justice des enfants et des jeunes (partie III) ; a prévu un certain nombre de règles relatives à la fourniture de services lors du procès criminel (y compris relatifs à la cour) et à ses aspects financiers (parties IV et V).

  • 6 N.d.t. Je suis la notation britannique d’usage : s 1(2)(a) désigne la section 1, sous-section 2, pa (...)

6De toutes les innovations présentes dans le CJA, la plus frappante est l’imposition d’un cadre règlementaire pour le prononcé des peines. La démarche générale exige que les peines soient proportionnées à la gravité du crime avéré (s 1(2)(a), 2(2)(a))6. Une unique exception est réservée aux faits de violence et aux agressions sexuelles, que le juge peut envisager de frapper d’une peine plus longue s’il l’estime nécessaire pour préserver le public d’un dommage sérieux (s 1(2)(a) ; s 2(2)(a)). Sous ce cadre général, la stratégie législative consiste à imposer une forme de raisonnement particulière, orientée vers une appréciation parcimonieuse (par là avantageuse sur le plan budgétaire) de l’étendue de la sanction. Par exemple, avant de prononcer une peine de réclusion, le magistrat compétent doit s’assurer que le crime (ou le crime et un autre crime qui lui est joint) est « si sérieux que seule une telle sentence peut se justifier ». Un raisonnement similaire s’applique aux travaux d’intérêt général (ss 1(2)(a), 6(1)). Dans les deux cas, il fallait proportionner la durée de la sentence à la gravité du crime (ss 2(2)(a), 6(2)(b)).

7Le CJA exige également des juges qu’ils tiennent compte de certains types d’information – tels que les pré-rapports établis par le service de probation (ss 3(1), 7(3)) – à l’exclusion des autres. Énoncée dans la section 29, la plus notable de ces exclusions prévoyait d’ignorer les crimes commis par le passé et déjà punis, sauf lorsqu’ils étaient directement pertinents pour évaluer la gravité du crime poursuivi. Il est demandé aux juges de justifier leur sentence dans un langage compréhensible à la personne condamnée (s 1(4)). Outre la forme de raisonnement ainsi introduite, la partie I du CJA modifie significativement les possibilités offertes aux magistrats en termes de sanction pénale, comme notamment « l’ordre de combinaison » qui permet de combiner travaux d’intérêt général et liberté conditionnelle (s 11). À travers un système d’« unités d’amende », la loi prévoit également de rapporter la hauteur des peines pécuniaires à la capacité du condamné à payer. La pénalité s’exprime alors sous forme d’un nombre d’unités, la hauteur de l’amende étant ensuite calculée par l’application d’un multiplicateur déterminé en fonction des revenus du défendant.

8Compte tenu des lenteurs qui freinent habituellement l’introduction d’une innovation législative dans laquelle les partis politiques ne décèlent aucun faire-valoir évident, la transformation du système répressif envisagée par l’Act n’était pas loin de sembler extraordinaire. De longue date, la tradition britannique avait fondé le prononcé des peines sur la reconnaissance d’une large discrétion judiciaire que seule venait limiter, et encore avec une latitude généreuse, la prévision statutaire d’une peine maximale pour certaines infractions (Ashworth, 1983). Malgré les incursions de plus en plus fréquentes du pouvoir législatif dans le domaine de la détermination des peines – notamment à l’égard des jeunes et parfois en termes de peines planchers – le choix des sanctions pénales tombait hors du rayon d’action des corps politiques élus. Les magistrats et les juges l’assuraient de manière à la fois implicite et interstitielle. Bien sûr, les ministres de l’Intérieur successifs n’ont pas manqué de faire connaître leurs vues sur la répression pénale, et il ne s’agit pas de nier l’influence de cette rhétorique politique sur les décisions des tribunaux. Mais il faut souligner qu’à l’exception du pouvoir du garde des Sceaux (depuis 1989) de déférer à la cour d’appel les sentences excessivement clémentes – un pouvoir qui soulève lui-même d’intéressants problèmes constitutionnels – aucune décision du pouvoir politique, énoncée au titre de la politique générale, n’avait jamais cherché à infléchir la fixation judiciaire des peines par le truchement d’un moyen formel érigé en institution (CJA 1988, s 36).

  • 7 Par exemple dans R v Billam [1986] 1 All ER 985. (N.d.t. La notation désigne le cas R contre Billam(...)

9Depuis le milieu des années 1970, la systématisation de la publication des décisions de justice pénale ainsi que l’accumulation des recherches en la matière (Thomas, 1979 ; Moxon, 1988) ont conduit à s’interroger sur les mérites d’un système aussi hautement discrétionnaire, bientôt soumis à une critique approfondie (Pease et Wasik éd., 1987 ; von Ashworth et Hirsch éd., 1992). Sous l’impulsion de ces nouvelles connaissances mais aussi de l’évolution de la formation des juges au pénal, la corporation juridique elle-même prit peu à peu conscience des inconvénients du système. Depuis le début des années 1980, il devint courant que les cours d’appel saisissent l’occasion d’un pourvoi en appel pour formuler des recommandations (guidelines) en vue de l’instruction future de cas similaires7. Cette initiative du Parquet n’aura pas suffi cependant à contenir la volonté de systématisation à laquelle le CJA tenta d’apporter une expression plus complète.

10Dans le contexte d’une administration des peines laissée à la discrétion des juges, six facteurs permettent d’expliquer la promulgation des dispositions du CJA. En premier lieu, les progrès de l’analyse systématique des condamnations prononcées à l’échelle nationale mirent en lumière la disparité des peines prononcées d’une cour à l’autre, ce qui suscita de très vives préoccupations. Certes la conscience de cette disparité n’était pas nouvelle, mais elle devenait moins acceptable sur le plan politique, dès lors que les nouvelles données empiriques et la critique formulée par les défenseurs des libertés individuelles avaient écorné la représentation idéale d’une peine ajustée à l’individu et orientée vers sa réinsertion (Martinson, 1974 ; Hudson, 1987). En commençant à révéler l’incidence de l’appartenance ethnique du défendant sur le prononcé des sanctions, de nouvelles études renforcèrent cette préoccupation politique (Hudson, 1987 ; Jefferson et Walker, 1992). À la faveur du déclin de l’idéal de réinsertion, une philosophie pénale néo-rétributive ou de la « juste peine » propagea la tendance à insister sur une administration juste et impartiale de la punition, tendance qui conduisit aussitôt à présenter la disparité des sentences comme un important problème moral et politique (Hirsch, 1976).

11Deuxièmement, malgré le succès du thème du « juste châtiment » et l’effacement de l’idéal de réinsertion, la justice britannique pouvait difficilement passer pour suivre une ligne de conduite rationnelle en matière de punition des infractions criminelles. En pratique le service des probations et l’administration pénitentiaire pouvaient encore invoquer l’idéal de réinsertion, tandis que d’autres acteurs adjoignaient un mot d’ordre de dissuasion et de mise hors d’état de nuire à l’exigence rétributive de « rendre justice » (Hudson, 1987). Il en résultait un enchevêtrement d’objectifs et de philosophies composites, qui reflétait une absence évidente de consensus quant au fondement rationnel du système de la justice pénale. Face à un dissensus qui semblait irrémédiable et dont aucun cadre institutionnel ne permettait de prendre en charge la discussion, les pouvoirs législatifs et exécutifs, ayant de fait abdiqué toute responsabilité en matière de politique répressive générale, préféraient s’en remettre aux tribunaux. Or, si l’on excepte le système des recommandations jurisprudentielles, les juges ne disposaient d’aucun forum institutionnel leur permettant de fixer une politique générale, une démarche qui eût sapé leur position constitutionnelle, en leur faisant endosser un rôle qui aurait supposé une qualification démocratique dont ils sont dépourvus.

  • 8 La qualification formelle des guideline judgments comme obiter dicta [N.d.t. soit la partie inciden (...)
  • 9 On peut trouver intéressant que plusieurs théoriciens du droit parmi les plus influents aujourd’hui (...)

12Troisièmement, cette absence de plateforme institutionnelle renvoyait à la question de la nature des décisions pénales. Pour défendre son autonomie, la magistrature a clamé haut et fort que le prononcé des peines constituait, en termes constitutionnels, une décision de justice sur laquelle le pouvoir exécutif ne saurait interférer sans violer ipso facto la séparation des pouvoirs. Cependant, même en faisant abstraction du travail politique que les juges d’appel ont pu mener paisiblement à cette fin, il est loin d’être certain que le prononcé des peines pouvait être exactement tenu, du moins avant le CJA, pour la solution d’une question de droit. Aussi bien le défaut de dispositions juridiques permettant de déterminer la peine au cas par cas que la réticence du pouvoir judiciaire à tenir ses propres directives jurisprudentielles pour des précédents au sens formel8 incitaient à prêter une dimension exécutive à chaque prononcé des peines, chaque sentence apparaissant dès lors comme l’expression et le véhicule d’une politique dépourvue de toute cohésion légale préexistante9. En outre, plusieurs commentaires ont mis en cause le caractère spécieux de l’argument des magistrats, dont la formulation tendait à amalgamer l’intervention du pouvoir exécutif dans la fixation des peines et la définition législative des politiques répressives – deux questions éminemment distinctes d’une point de vue constitutionnel (Ashworth, 1983). À l’évidence, c’était là forcer sensiblement les termes du débat, mais cette discussion prit une part décisive à l’histoire du CJA, en donnant cours au sentiment que les arguments avancés par la caste judiciaire pour préserver l’autonomie de ses décisions répressives reposaient sur une base constitutionnelle douteuse.

  • 10 N.d.t. En avril 1990, la prison de Strangeways, à Manchester, fut le théâtre d’une émeute de 25 jou (...)
  • 11 Howard League for Penal Reform, The Dynamics of Justice. Howard League for Penal Reform’s Working P (...)

13Le gouvernement fut également poussé à cette initiative législative par une série de problèmes plus tangibles, liés au sentiment d’une crise du système pénitentiaire. La surpopulation carcérale entraînait une escalade des dépenses incontrôlable, un point dommageable sur le plan politique. Les ministres de l’Intérieur successifs se trouvèrent donc devant d’importantes difficultés, culminant dans l’horreur des émeutes de Strangeways10 et le lancement d’une enquête diligentée par Lord Woolf dont le rapport contribua largement à résorber les lacunes de la politique pénale. De son aveu même, le conseil consultatif de justice pénale dont il recommandait l’instauration11 était cependant d’une portée trop limitée pour répondre à la première cause de la crise des prisons : l’augmentation du nombre de détenus (Woolf et Tumin, 1991 ; Jones, 1993, p. 198-199). Si cet élément était crucial pour le succès des propositions du rapport, seule une réforme du prononcé des peines pouvait permettre au gouvernement de l’affronter.

14Un cinquième facteur de l’émergence du CJA concerne la liberté conditionnelle. Depuis son introduction en 1967, celle-ci n’a jamais gagné la faveur des juges, souvent prompts à y voir une incursion illégitime du pouvoir exécutif dans les prérogatives liées à leur mission répressive (Ashworth, 1983, p. 234-235). En arasant la différence entre les peines prononcées au procès, une série de retouches introduites par le gouvernement au cours des années 1980 aggravèrent ce mécontentement, qu’alimentaient également un certain scepticisme quant à l’évaluation du risque placée au fondement des libérations conditionnelles ainsi que l’attachement à l’idée générale de châtiment mérité. Instauré pour répondre à ces préoccupations, le comité Carlisle recommanda de réduire amplement le système discrétionnaire des libérations conditionnelles pour rétablir une relation réelle entre peine prononcée et peine purgée (Carlisle, 1988). La deuxième partie du CJA reprit à son compte ces recommandations sans pratiquement les modifier. Soulignant la portée limitée de ces mesures, le comité Carlisle avait averti qu’en l’absence d’une réforme de la fixation judiciaire des peines, tout changement drastique dans la politique de libération conditionnelle risquerait d’aboutir à une augmentation sensible de la population carcérale. Cela ne manqua pas d’inciter le gouvernement à s’attaquer au prononcé des peines en même temps qu’à la libération conditionnelle.

15À ces aspects politiques de l’émergence du CJA, il faut enfin ajouter la physionomie spécifique des gouvernements conservateurs qui se sont succédé au fil des années 1980. Depuis la campagne électorale de 1979, une insistance constante sur les thématiques sécuritaires porta le gouvernement à se présenter comme un « manageur » efficace du « problème de la sécurité ». À cette fin il annonça notamment que son programme accorderait un rôle central à la fixation d’un ensemble cohérent d’objectifs et à la construction du contexte institutionnel qui en garantirait la poursuite efficace. Durant les années 1980, le progrès d’une approche managériale de la justice pénale au sein du ministère de l’Intérieur (Moxon, 1985 ; Tuck, 1991 ; Jones, 1993) et la crainte du gouvernement que le système de la justice pénale n’offre jamais qu’un exemple supplémentaire de l’inefficacité chaotique du secteur public s’alimentèrent réciproquement, pour mettre en exergue le gaspillage fiscal résultant de l’absence de cadre législatif cohérent. Cette volonté de réforme trouva dans le prononcé des peines une cible toute trouvée.

16Le gouvernement allait néanmoins au-devant de sérieux problèmes, car sa double exigence d’efficacité managériale et d’amélioration de la sécurité publique impliquait des objectifs contradictoires. Si l’on peut s’attendre à ce qu’un gouvernement se mette lui-même dans une mauvaise passe, à long terme, en se piquant d’intransigeance sur la sécurité, que dire alors d’un gouvernement qui prétend réduire la délinquance à force d’investissements financiers dans le système pénal (notamment carcéral et policier), alors qu’il conduit par ailleurs une politique économique et sociale propre à générer le chômage, la pauvreté et l’aggravation des conflits sociaux (Box, 1987) ? À moyen terme il est probable que de telles politiques entraînent non seulement l’augmentation de la délinquance réelle, mais plus encore celle de la délinquance apparente. D’une part, des pratiques d’enregistrement plus fines seront à l’œuvre dans des forces de police élargies, mieux financées et chargées de « combattre le crime » et d’« obtenir des résultats (mesurables) ». D’autre part, une population encouragée à penser que la sécurité publique constitue un problème majeur sera mieux disposée à signaler les infractions. Ces facteurs généraux seront alors renforcés par des politiques particulières, comme la dilapidation du parc de logements sociaux et le développement consécutif de l’assurance – l’une des premières motivations à dénoncer un crime contre les biens. Dans une telle situation, il faut bien que le gouvernement prenne conscience d’avoir ouvert une sorte de trou noir où risque de s’engouffrer sa crédibilité politique. Que ce trou noir soit un gouffre fiscal ne peut non plus manquer d’être fâcheux pour un gouvernement qui s’est fait un credo économique de la réduction de la dépense publique.

17Si ce même gouvernement a le malheur d’être réélu à deux ou trois reprises, il s’expose à une confrontation pénible avec les conséquences de sa propre politique. Il faudra bien qu’il se donne pour priorité de contrôler la hausse des coûts du système pénal, autrement dit de le gérer efficacement. Mais il se heurtera aussitôt à deux difficultés majeures. En réduisant les coûts, il prendra d’abord le risque d’écorner son image de défenseur de la sécurité publique. Il découvrira ensuite qu’un système comme le droit britannique impose certaines bornes à son action, en l’empêchant de traiter l’un des plus grands problèmes budgétaires – la taille de la population carcérale – sans compter sur un pouvoir judiciaire administrant le système punitif avec une indépendance farouche.

  • 12 On trouve l’énoncé de cette politique dans le discours des membres de la House of Lords dans R v. S (...)

18L’ensemble de ces facteurs conduisit assez rapidement le gouvernement Thatcher à tenter quelques incursions limitées dans le domaine de la fixation des peines. Limitées, certes, mais déjà plus ambitieuses que les régulations typiques des années 1970, qui spécifiaient l’arsenal des peines réservées aux mineurs ou à la conduite en état d’ivresse. Annonçant l’approche du CJA 1991, la section 1 (4) de la loi sur le système de justice pénale de 1982, amendée par celle de 1988, visait ainsi à structurer l’appréciation discrétionnaire des peines de détention applicables aux mineurs. Une autre innovation se trouve dans l’amendement substantiel que le ministère de l’Intérieur apporta en 1983 au système de la libération conditionnelle, mobilisant tout un arsenal de philosophie pénale – protection de la population, châtiments mérités, dissuasion – pour justifier son intervention12. C’était là l’un des premiers signes officiels d’un projet destiné à concilier un discours ferme sur la sécurité publique et un recours parcimonieux à l’incarcération au moyen d’une stratégie clivante, qui consistait en l’occurrence à prolonger la détention des personnes implicitement regardées comme « dangereuses » en les déclarant inadmissibles à la libération conditionnelle (Bottoms, 1977). Il y avait là un quiproquo politique : la sécurité publique serait restaurée par une politique de haut vol dont la sévérité ciblée saurait mettre un bémol au prononcé de peines d’emprisonnement coûteuses. Au début des années 1980, le gouvernement semblait encore nourrir l’espoir de mettre en œuvre cette réduction générale par des moyens politiques, administratifs ou discursifs, plutôt que par une réforme globale du régime des peines.

19Il fallait néanmoins compter avec l’égale propension du gouvernement Thatcher à intervenir vigoureusement sur le secteur public et à en restructurer de nombreux aspects, malgré la résistance de lobbies et de groupes d’intérêt puissants. Ici le « nouveau managérialisme » faisait retour sur le devant de la scène. À bien des égards, la première partie du CJA apparaît comme une tentative ponctuelle d’imposer une structure cohérente à un secteur inefficace de l’administration publique, malgré l’opposition des groupes d’intérêt concernés. À la fin des années 1980, l’espoir à peine mentionné s’était évanoui : le monde judiciaire s’était montré incapable de mettre de l’ordre dans sa propre maison ; il avait continué de grever les finances publiques de dépenses superflues en prononçant des peines d’emprisonnement contre un grand nombre de délinquants de second rang. Il était devenu inévitable de tenter de systématiser la gestion du prononcé des peines.

  • 13 Punishment, Custody and the Community, Londres, HMSO, 1988, Cm 424 ; Crime, Justice and Protecting (...)

20En impulsant le projet d’une vaste intervention législative dans ce domaine, le ministre de l’Intérieur prenait une décision qu’on pourrait qualifier de surdéterminée en termes de sociologie théorique, tant les facteurs qui la prédisposaient étaient nombreux. En tout état de cause, une large campagne de consultation s’ensuivit. En 1988 et 1990, les premiers livre vert et livre blanc firent leur apparition13. Ce processus consultatif restait doublement limité, puisqu’il concernait les seuls magistrats inférieurs (magistracy) à l’exclusion des magistrats supérieurs (judiciary) et ne s’étendait pas à la rédaction véritable. Ce sont ces délibérations qui aboutirent à la promulgation législative de 1991, la réforme du prononcé des peines de la première partie entrant en vigueur en octobre 1992.

Une analyse managériale du CJA ?

21À la complexité du contexte d’émergence du CJA répond la diversité des analyses qui s’en sont disputé l’exégèse pratique et politique. Sans prétendre qu’il s’agisse là de la seule interprétation possible, je me propose de concevoir cette loi comme une double tentative de la part du gouvernement, non seulement de s’engager lui-même dans une gestion plus efficace des procès criminels mais d’imposer aux tribunaux un modèle managérial d’efficacité administrative. On conçoit que les considérations managériales aient pu bénéficier de la persistance conjointe de la crise du système pénitentiaire et de l’insistance politique sur la défense de la sécurité publique. Dans quelle mesure se reflètent-elles dans la structure de la loi et dans ses dispositions ? Jusqu’à quel point l’ambition gouvernementale de manager efficacement le système pénal fut-elle contrecarrée par d’autres volets de sa politique ?

22Je me concentrerai sur deux traits du CJA également révélateurs de son affinité avec l’approche managériale, mais renvoyant à deux formes sensiblement distinctes de celle-ci. Pour établir cette distinction, je m’appuierai sur l’analyse que John Stewart et Kieron Walsh ont proposée de l’émergence de nouvelles problématiques en matière de gestion des services publics : séparer les fonctions d’acquéreur et de fournisseur ; développer des dispositifs contractuels ou semi-contractuels ; obliger les acteurs à rendre compte de leur performance ; flexibiliser la rémunération et les conditions de travail ; isoler le domaine politique du domaine managérial ; instituer un marché ou un quasi-marché ; assimiler le public à un consommateur ; mettre l’accent sur le contrôle externe et l’inspection (Stewart et Walsh, 1992). En distinguant ces thématiques, toutes placées sous le signe du nouveau management, nous pourrons dégager une typologie de leurs occurrences au sein du CJA. Cela nous permettra en retour de déterminer les modalités particulières de leur combinaison, qui désignent le CJA comme une contribution significative à la nouvelle culture managériale de l’administration publique.

  • 14 Le CJA fait ici écho au projet néo-managérial contemporain d’une réforme structurelle des services (...)

23L’exigence managériale se ressent d’abord dans les dispositions relatives au prononcé des peines et à la libération conditionnelle. Pour ce qui concerne par exemple le prononcé des peines, on trouve là non pas l’imposition d’une philosophie du châtiment, formulée sur la base d’un certain nombre de principes substantiels de fixation des peines, mais plutôt celle d’un cadre, d’un schéma de raisonnement qu’il faut parcourir afin de fixer les peines au cas par cas. Pour autant qu’un tel schéma exprime certaines valeurs et certains objectifs, ceux-ci n’apparaissent qu’allusivement ou par implicite (« proportionner », « gravité », « protection des citoyens ») sans recevoir aucune définition ni aucun traitement véritable. En revanche, le schéma lui-même fait l’objet d’une exposition très minutieuse. Tandis que l’introduction des idées de gravité et de proportionnalité met au premier plan le principe de juste châtiment, l’apparition d’une référence à la protection des citoyens et même à la réinsertion contraint l’analyse de fond à pêcher en eau trouble. Il y avait là une conception implicite du bon management, représenté comme un simple idéal de régularité et de systématisation ; un idéal de cohérence, certes, mais de cohérence formelle. Le but était d’imposer aux tribunaux des exigences similaires à celles qu’eux-mêmes appliquaient aux autres institutions publiques à travers le mécanisme du contrôle juridictionnel. La loi cherchait à améliorer la qualité de la prise de décision en veillant, d’une part, à ce que celle-ci intègre ou exclue un ensemble fixe d’informations, d’autre part, à ce qu’elle expose ses raisons. Mais les critères pertinents ne se rapportaient à une quelconque conception générale de l’entreprise que par un lien implicite, que venait encore estomper l’aspect particulariste et circonstancié de la tradition britannique de rédaction des lois. En somme il s’agissait d’une approche étrangement technocratique. En pratique, cette approche présupposait non seulement que chacun sache plus ou moins ce qu’on attendait de lui, mais que la promotion de l’efficacité puisse passer simplement par l’intervention d’un groupe de non-experts extérieurs, appelés à définir un système de régulation par lui-même indéterminé sur le fond14.

24Sous un angle différent, un deuxième aspect du CJA appelle une lecture managériale. Il s’agit de l’ensemble hétéroclite des dispositions exposées dans les parties IV et V, concernant le financement du procès pénal et les prestations de services afférentes. La partie IV prévoit d’instaurer une « Inspection de la probation » (s 73) ; donne au Lord Chancelier un pouvoir de se substituer au comité de probation lorsqu’il estime que celui-ci a manqué à ses obligations (s 74) ; prévoit la création de postes d’agent de sécurité judiciaire (s 76) et d’escortes pénitentiaires (s 80) ; prévoit l’externalisation de nouveaux centres de détention pour mineurs (ss 84-91). Significativement, ces trois derniers points revenaient à reconstruire certains secteurs de l’administration publique sous la forme d’entreprises commerciales. Le CJA emploie alors un langage révélateur du type de managérialisme que j’ai mentionné. Lorsque le titre de la partie IV mentionne la « prestation de services », l’expression n’est sans doute pas entièrement inédite en droit administratif, mais le contexte que j’ai décrit lui confère un sens particulier, puisqu’elle construit implicitement les usagers des services en question comme des consommateurs. Selon une formidable reductio ad absurdum, les consommateurs seraient les détenus et les condamnés placés en liberté conditionnelle. C’est ce qu’ont confirmé les propos saisissants de Stephen Twinn, lors d’une intervention radiophonique à la BBC en mars 1993. Pour ce directeur de la première prison à être externalisée, le centre Wolds de détention pour mineurs, les prisonniers seraient des « consommateurs » qui, dans un test de marché d’un genre extrême, préféreraient réintégrer le centre Wolds plutôt qu’une prison d’État. « Davantage qu’un directeur » (governor), les prisons externalisées ont un « chef » (director) (s 85). Celui-ci agit de concert avec un « contrôleur » (un terme digne d’Orwell) qui est un fonctionnaire de l’État.

25Dans la partie V, les considérations managériales se font plus saillantes encore. Certaines dispositions imposent des limitations de crédits budgétaires aux magistrate’s courts (s 93) et aux services de probation (s 94). Une autre prévoit que le ministre de la Justice publie régulièrement les informations requises pour « permettre aux acteurs impliqués dans l’administration de la justice pénale de prendre conscience des implications financières de leurs décisions » (s 95(1)(a)). Mais le plus remarquable est sans doute de lire dans la même sous-section que les informations requises doivent également aider ces acteurs à « remplir efficacement leur mission d’éviter toute discrimination personnelle en raison de la race, du sexe ou de tout autre fondement inadéquat » (s 95(1)(b)). Cette précision exprime directement l’égalité des chances sous la forme d’un problème de management, reconstruisant ce qu’on peut généralement regarder comme un droit civique pour en faire tout au mieux un paramètre supplémentaire de bonne gestion, au même titre que l’efficacité économique.

  • 15 Cm 1599, 1991, p. 5 [N.d.t. Command Paper no 1599 commandé en 1991 par le Home office]. L’un de ces (...)

26Il est clair que les deux parties du CJA que j’ai examinées n’expriment pas de la même manière ni au même degré les thèmes clés de la nouvelle managérialisation. La réforme du régime des peines (et de la libération conditionnelle) est d’inspiration managériale en ceci qu’elle cherche à contraindre l’administration publique à suivre un schéma régulier, partiellement mesurable et par conséquent contrôlable. Elle fait écho à l’idée d’une gestion régulée et capable de rendre compte de son action. La réforme à laquelle le CJA veut soumettre le régime des peines doit favoriser les « principes du service public » énumérés par le livre blanc de la Citizen’s Charter : les standards, l’ouverture, l’information, la non-discrimination, l’accessibilité et l’équilibre des comptes15. Voilà qui rejoint clairement la Court’s Charter, qui construit les tribunaux aussi bien civils que répressifs en fournisseurs de services. Quant aux dispositions des parties IV et V, elles répondent non seulement à ces thèmes managériaux, mais à d’autres encore parmi ceux que Stewart et Walsh ont identifiés : la séparation des fonctions d’acquéreur et de fournisseur ; le développement des arrangements contractuels ; la plus grande flexibilité de la rémunération et des conditions de travail ; l’isolement du domaine politique et du domaine managérial ; l’institution d’un quasi-marché.

27En plus de révéler cette orientation gestionnaire, une lecture managériale du CJA nous indique les critères qui permettent d’en évaluer le succès. En s’appuyant sur ces critères pour conduire l’analyse générale de cette législation, on obtient l’avantage singulier de dégager une critique dévastatrice du CJA en se plaçant du point de vue même du gouvernement, pour vérifier en retour, paradoxalement, les limites d’une définition managériale de l’encadrement réglementaire de l’administration publique.

28Considérons d’abord les dispositions relatives au régime des peines. Quant à la probabilité antécédente de promouvoir une pratique cohérente de détermination des peines, la première partie présentait d’importants défauts. Nous avons mentionné l’inaptitude à énoncer clairement la logique de fond et les objectifs implicites de son propre cadre réglementaire. À cela s’ajoute la piètre qualité d’une rédaction excessivement lourde, exacerbant l’obscurité du lien entre les principales dispositions. Par exemple, la loi ordonnait aux juges, comme on l’a vu, de ne prononcer de peines de détention que lorsque l’infraction était trop grave pour qu’il soit convenable d’envisager aucun autre type de sentence (s 1). Or, elle réclamait ensuite des juges qu’ils considèrent si des circonstances atténuantes permettaient de prononcer une peine moins sévère (s 28). Le CJA impliquait ici qu’il était possible de frapper d’une peine non privative de liberté une infraction dont un premier jugement avait établi qu’elle était assez grave pour que seule une peine de réclusion puisse convenir. De même, le texte n’apportait aucune précision sur les circonstances dans lesquelles l’existence d’anciennes condamnations devrait influencer la fixation de la durée de la peine d’emprisonnement (s 29).

  • 16 Selon l’avis de la cour d’appel dans R v Baverstock [1993] 2 All ER 32.

29Le CJA s’exposait aussi aux critiques par la complexité de ses dispositions, surtout lorsqu’elles soumettaient les tribunaux à un procédé d’analyse qui interférait avec d’autres dispositions législatives. Inversement, la mise en œuvre de ce schéma manquait souvent de caractère obligatoire, comme pour l’obligation de justifier les peines au cas par cas16. De même la loi échouait à apporter à la notion cruciale de gravité aucune force de contrainte directe, en la référant à la définition d’infractions spécifiques. L’effet de ces dispositions allait donc nécessairement dépendre de l’appréciation discrétionnaire que les juges auraient du caractère absolu ou relatif de la gravité des infractions, dans les vastes limites du régime légal des peines maximales.

30Il est clair que certaines de ces faiblesses sont étroitement liées aux tensions que nous avons déjà mentionnées entre projet politique et souci d’efficacité. Même en écartant la question plus générale de l’étendue réelle du pouvoir du gouvernement central d’introduire des changements substantiels dans une pluralité de secteurs de l’action administrative, on peut douter qu’un gouvernement qui évite sur le fond d’afficher la couleur de sa politique réussisse à parvenir à ses fins par une réforme des procédés (Lacey, 1987). Toutefois une stratégie plus explicite – comme celle de donner au concept de gravité une formulation plus précise et suffisamment contraignante pour en exprimer la finalité budgétaire – eût immédiatement exposé le gouvernement à un conflit ouvert avec la magistrature, dont la réaction (relayée par des médias braqués sur la délinquance) aurait risqué d’écorner son image de défenseur de l’État de droit et de la sécurité.

Destin du CJA

  • 17 R v Cunningham [1993] 2 All ER 15.
  • 18 R v Cox [1993] 2 All ER 19.
  • 19 R v Oliver [1993] 2 All ER 9.
  • 20 R v Baverstock [1993] 2 All ER 32.

31Les premières décisions de justice portant application du nouveau cadre législatif ont amplement reflété chacune de ces difficultés, tout comme les réactions que ces même jugements ont suscitées dans l’opinion publique. Je me contenterai de revenir sur quelques exemples marquants. En alléguant l’obscurité de la logique de fond du CJA et le défaut de caractère contraignant de son application, la cour d’appel parvint à saper l’idée de châtiment mérité (desert) – l’une de celles qui, à la lumière du Livre blanc, pouvaient sembler le plus clairement sous-jacentes à cette législation – en réintroduisant dans Cunningham l’idée que la dissuasion constituait un facteur pertinent pour l’appréciation de la gravité17. Dès lors que Cox avait affirmé la nécessité de prendre en compte les antécédents judiciaires pour donner corps et substance au nouveau cadre réglementaire – en éclairant par exemple la sibylline section 29 relative à la pertinence des condamnations antérieures18 –, on peut penser que la cour d’appel se sentit autorisée à minimiser la capacité même des changements législatifs à faire sens. Par la complexité de la grille de raisonnement qu’il imposait, le CJA offrait un moyen facile de diluer l’objectif prioritaire de parcimonie19 ; de même, l’absence de toute force contraignante dans les dispositions centrales permit à la cour d’appel de retenir dans Baverstock que le non-respect par un juge des standards tels que la justification des décisions était dépourvu de toute sorte d’effet juridique20.

32Quant aux clarifications jurisprudentielles de la relation problématique, au vu de la lettre de la loi, entre les dispositions qui énonçaient l’idée phare de proportionnalité et celles qui portaient sur la mitigation des peines et les antécédents judiciaires, elles arrivèrent trop tard pour endiguer le flot de critiques venu dénoncer une législation indulgente qui liait les mains des magistrats. On assista par conséquent à un remarquable revirement juridique, quelques mois après la mise en œuvre des dispositions relatives au régime des peines. Le Criminal Justice Act 1993 introduisit plusieurs changements dans l’approche de 1991. Ceux-ci comprenaient la suppression des limites apportées par le CJA 1991 à la prise en compte des antécédents judiciaires, compensée par l’insertion d’une disposition qui octroyait aux magistrats la possibilité d’établir la gravité de l’infraction en fonction des casiers judiciaires ; l’indication d’une circonstance aggravante pour les infractions criminelles commises pendant une libération sous caution ; l’abandon du système de l’amende unitaire.

  • 21 N.d.t. Il s’agit des rapports que le juge peut faire établir par l’administration pénitentiaire pou (...)
  • 22 [1993] 2 All ER 32.

33Pour retracer le destin du CJA, il faut ajouter à la considération de ses défauts « techniques » celle des manœuvres d’une magistrature réfractaire, experte à manipuler les lois mal rédigées. On en trouve un exemple éloquent dans les premiers jugements prononcés par le Lord Chief of Justice, Lord Taylor, dont l’interprétation des dispositions de la loi oscille entre une lecture extrêmement technique et minutieuse et une lecture si cavalière et si dénuée de technicité qu’elle revient presque à leur dénier toute force de loi. Pour examiner par exemple la définition de la tentative de viol comme crime sexuel au sens du CJA, Robinson s’appuie sur une analyse formaliste des dispositions de l’annexe à la loi sur les crimes sexuels de 1956, qui prévoient la répression de ce crime. De même, dans Bexley, la lecture de la section 29 repose sur une analyse extrêmement serrée des termes juridiques pertinents. À l’inverse, Okinikan décrit les rapports présentenciels21 selon une approche explicitement non technique et de bon sens ; Cunningham de toute évidence fait preuve d’imagination, pour affirmer que la dissuasion constitue un critère pertinent de la gravité ; quant à la lecture faible que Baverstock propose du devoir de justification de la décision en le réputant d’une part incitatif mais non obligatoire22 et en le flanquant, d’autre part, de l’affirmation significative selon laquelle la législation n’a pas vocation à apparaître comme la « corde raide rhétorique » sur laquelle il faudrait inviter les magistrats à marcher, elle indique une manière tout à fait pragmatique et non technique d’approcher l’interprétation des sources directes de droit. Un dernier exemple renvoie précisément aux préoccupations managériales de la cour d’appel, parmi lesquelles devait nécessairement figurer la peur que la complexité du CJA n’engendre un déluge d’actes d’appel, du fait des parties dont les juges auraient retenu que les prétentions matérielles étaient mal fondées.

  • 23 The Times, 23 octobre 1993.
  • 24 Approuvé sans encombre, ce projet de loi allait devenir le Criminal Justice and Public Order Act 19 (...)
  • 25 Voir les clauses 1, 4, 16, 17 et 20.
  • 26 The Observer, 17 octobre 1993, p. 3.

34Sur la toile de fond de cette résistance judiciaire, plusieurs allocutions publiques de Lord Taylor présentèrent le CJA comme un « vêtement étriqué », accréditant l’idée que ses dispositions imposaient à la discrétion judiciaire une contrainte beaucoup plus forte que celle dont les magistrats faisaient en réalité l’expérience23. Alors que les projets de politique juridique répressive, de plus en plus fermes, se succèdent à un rythme effrayant, les positions publiques du pouvoir judiciaire ont laissé transparaître quelques premiers signes d’évolution. Le Criminal Justice and Public Order Bill qui passe aujourd’hui devant le Parlement24 prévoit entre autres choses : le recours à des peines privatives de liberté pour les enfants de douze à quatorze ans ; le recours à des peines privatives de liberté plus systématiques et plus longues pour les enfants et les jeunes ; la réclusion automatique de toute personne jugée coupable de crimes contre les personnes, lorsqu’elle a déjà été condamnée pour des crimes similaires25. Il prévoit encore la création de nouvelles prisons, dont il envisage de confier la construction et la gestion à des acteurs privés. Dans un tel contexte, les critiques que le gouvernement essuya pour l’orientation de sa politique ne vinrent pas seulement de Lord Woolf – un défenseur tenace de l’usage parcimonieux des peines privatives de liberté – mais aussi de Lord Taylor lui-même, rejoint par d’autres magistrats du siège26.

35L’un dans l’autre, il n’y a donc rien de très surprenant à ce qu’on ait supprimé ou modifié à la hâte certaines dispositions du CJA, ni même à ce que le sens de certains de ses objectifs principaux ait déjà subi en pratique une subversion sans doute moins spectaculaire, mais tout aussi importante, comme dans la décision Cunningham que nous avons mentionnée. Avant même l’annonce des changements envisagés par le Criminal Justice and Public Order Bill aujourd’hui en vigueur [N.d.t. en 1994], il était impossible de ne pas remarquer l’extrême faiblesse des chances de succès dont la loi disposait dans sa tentative de promouvoir à la fois une détermination cohérente des peines et une parcimonie raisonnable dans la sévérité des sentences.

36S’agit-il ici simplement d’un cas univoque de mauvais management de la part du gouvernement ? Il suffit d’esquisser une explication managériale de l’Act pour sentir aussitôt les limites mêmes du projet. En laissant un instant de côté la contradiction implicite des attentes fiscales et politiques du gouvernement, des problèmes conceptuels majeurs résultent de l’assimilation du CJA à une tentative gouvernementale de se poser en manager vis-à-vis des tribunaux et de leur imposer un système de management efficace. En termes constitutionnels tout d’abord, le gouvernement ne jouit d’aucune position strictement managériale vis-à-vis de la magistrature. En dernier ressort, le pouvoir judiciaire est indépendant dans l’exécution de ses fonctions judiciaires, même si, comme nous l’avons vu, cet argument ne saurait valoir contre une politique qui prenne la forme d’une législation ou d’une réglementation contraignante (Ashworth et Hirsch, 1992, p. 282). Or, la première partie du CJA présente de ce point de vue une certaine ironie. Le gouvernement y esquive l’opportunité de définir un ensemble de règles ou de principes auxquels les normes constitutionnelles lui offraient toute légitimité d’obliger les tribunaux à se conformer, pour imposer en lieu et place un procédé administratif qui laissait toute latitude à ceux-ci de détourner les objectifs fondamentaux de la législation. C’est ici que l’approche managérialiste apparaît vraisemblable, tout comme la critique dont elle est porteuse à l’encontre du gouvernement.

  • 27 Sur le conflit des conceptions managériale et juridique du système pénal, voir Packer (1968) et Tuc (...)
  • 28 N.d.t. Condamnés à tort en 1974 pour des actes terroristes commandités par l’IRA.

37Malgré son apparence assez inhabituelle, l’idée selon laquelle les tribunaux et les juges seraient d’une certaine façon des fournisseurs de services chargés d’avoir un management efficace des procès qu’ils administrent n’est pas sans un certain degré de vraisemblance. En général, le rôle qu’on prête aux tribunaux en matière criminelle n’est pas d’abord envisagé comme un rôle fonctionnel ou administratif. On considère plutôt qu’ils sont institués pour rendre la justice selon la procédure formelle (due process), quel que soit, par exemple, le coût de longs procès construits autour de la présomption d’innocence, de la charge de la preuve ou des degrés de preuve27. Il est pourtant facile de mettre en cause cette conception stéréotypée de l’intégrité non fonctionnelle des tribunaux. Le travail de Doreen McBarnet en a proposé une critique particulièrement efficace. À partir d’une étude minutieuse de la pratique des Crown court et des Magistrates’ Courts, celle-ci a montré qu’en réalité, la procédure formelle s’apparentait davantage à un levier du contrôle de la criminalité qu’à une contrainte extérieure aux préoccupations fonctionnelles et administratives (McBarnet, 1981 ; Carlen, 1976). Il y a clairement quelque chose d’absurde à vouloir réduire les défendants, les prisonniers ou les témoins au statut de consommateurs. Poussée à l’extrême, cette réduction est même dangereuse. Mais pour quiconque fut témoin de l’arrogance et du mépris que les magistrats et les autres officiers de justice réservent trop souvent à ceux qui n’ont pas l’habitude des procès judiciaires, il pourra sembler tentant de souscrire à l’idée que les tribunaux sont d’abord des fournisseurs de services, pour autant que cette idée puisse servir à redonner davantage de pouvoir aux usagers. Cela au moins fait comprendre pourquoi le discours managérialiste et consumériste a pu trouver dans le domaine du droit pénal un terrain fertile. Ce point de vue s’est encore exprimé récemment dans la vague de critique que suscita le refus des hauts magistrats (senior judiciary) d’accepter aucune responsabilité collective ni de s’excuser pour avoir accueilli l’appel des Quatre de Guildford et des Sept Maguire28.

  • 29 Report of the Royal Commission on Criminal Justice, Londres, HMSO, 1993, Cm 2263, p. 4-6.
  • 30 Ibid.

38Quels que soient les mérites ou les dangers du schéma managérialiste, on ne saurait nier l’influence qu’il a exercée sur le système de la justice criminelle en général et sur les tribunaux en particulier. La place centrale que la question de l’efficacité occupe à la fois dans le mandat et dans les conclusions de la récente Commission royale sur la justice pénale en offre une illustration très précise29. Un autre exemple s’en trouve dans les dispositions de la proposition de loi sur la police et les Magistrates’ Courts actuellement devant le Parlement. En proposant de nommer les officiers de justice (Justices’ Clerks), sur approbation du Lord Chancelier, à travers des contrats quinquennaux « à roulement », renouvelables à raison de la « performance », ou en invitant à donner au Home Secretary le pouvoir de nommer les dirigeants des autorités indépendantes de police, le projet de loi s’attira des attaques si virulentes, non seulement dans l’opposition, mais également dans les rangs conservateurs et parmi les hauts magistrats, que ces propositions furent abandonnées30. La proposition de loi prévoit néanmoins d’accorder au ministre la possibilité de fixer les objectifs des services locaux de police, de déterminer des cibles de performance, de spécifier les conditions variables auxquelles ces cibles de performance doivent être adaptées en fonction des autorités de police et de définir des codes de conduite indiquant aux autorités de police la bonne manière d’accomplir chacune de leurs missions (clause 28). À la lumière du pouvoir du ministre de l’Intérieur de fixer les dotations financières des autorités de police (clause 13), la signification managériale de ces dispositions est évidente. Ces propositions, et celles en cours de révision, nous le rappellent opportunément : les stratégies de « commercialisation » intégrées au schéma managérialiste ne sont pas moins susceptibles d’entraîner une centralisation qu’une décentralisation du pouvoir politique effectif. En effet si les mesures désormais abandonnées se sont heurtées à une résistance politique décisive, c’est davantage à cause de leurs implications sèchement centralisatrices que de leurs connotations managérialistes.

L’instrumentalisme managérial et la question des valeurs

39Si une lecture managérialiste de l’histoire du CJA a l’avantage de révéler certains rapports problématiques entre les différents organes du gouvernement, elle ne peut expliquer à elle seule l’histoire de cette législation dont elle laisse un élément central de côté. En effet, malgré tout le souci qu’on a eu de promouvoir l’efficacité de l’administration publique, l’efficacité se rapporte toujours à des buts et des valeurs déterminés. Or comme je l’ai déjà suggéré, la genèse des parties I et II de la loi peut aussi se concevoir comme une tentative de prendre en charge le vide (ou le maelström ?) idéologique qui caractérise le système pénal en général et le régime des peines en particulier. Il est vrai que le livre blanc paru en 1990 mettait très clairement le « juste châtiment » au cœur de la philosophie pénale. En soi, la vaste campagne de consultation qui accompagna la préparation de la loi revenait à ouvrir un espace institutionnel pour la discussion publique de la philosophie pénale. De même, la mise en place d’une grille de raisonnement précise et d’une obligation de justification devait constituer les tribunaux en arènes d’une explicitation plus efficace des valeurs substantielles qui informaient le prononcé des peines.

40Quelle que soit l’acuité de ce problème des valeurs, elle ne saurait pourtant remettre en cause l’utilité d’une analyse managérialiste. L’essor d’une culture politique de gestion n’entre sans doute pas pour rien dans le fait que les positions explicitement axiologiques aient disparu des transpositions législatives du livre blanc, à mesure que les considérations budgétaires ou politiciennes l’emportaient sur les autres composantes du CJA. Il n’en allait pas seulement d’une simple dilution logique, à force de spécification, du critère du juste châtiment. C’est plutôt que le concept fondamental qui devait permettre à la loi d’appliquer ce critère – le concept de gravité – restait indéfini, privant dès lors sa démarche de toute valeur obligatoire. Cette absence de ligne politique substantielle résultait bien sûr de la réaction pragmatique aux attentes toujours plus fortes, mais contradictoires, que la politique de sécurité du gouvernement avait générées. D’une manière ou d’une autre, il fallait bien « vendre » la loi au public et aux magistrats. En insistant sur la sécurité, le gouvernement avait engendré un climat politique qui lui rendait difficile de soumettre le pouvoir judiciaire à un contrôle plus contraignant, sauf à risquer d’entrer dans des conflits qui l’auraient fait sembler « laxiste » en matière de répression du crime. Il fallait donc adoucir la pilule que la loi voulait faire avaler aux magistrats, quitte à devoir la diluer assez pour subvertir ses principales intentions budgétaires ou philosophiques.

  • 31 Voir le point d’honneur mis par John Major à défendre la Citizen’s Charter (Stewart et Walsh, 1992)

41La justice pénale en arène pour la fourniture de services ; le gouvernement et les tribunaux en manageurs assurant le « service » de la justice pénale ; les citoyens en consommateurs et en clients : le repli sur ces constructions discursives permettait d’unifier l’ensemble des dispositions de la loi sous des valeurs qui semblaient à la fois relativement non polémiques et centrales pour l’idéologie globale du gouvernement31. Mais comme l’arroseur, le manageur semble avoir fini arrosé. Par sa capacité limitée à gérer efficacement l’activité des tribunaux (notamment supérieurs) et par son ultime évitement des débats qui seuls auraient pu donner du souffle à la loi, le gouvernement se sentit obligé, face à l’accueil indigné que l’opinion et les juges réservèrent à la loi, de répondre à la « protestation des consommateurs » en inversant simplement et presque immédiatement quelques aspects centraux de sa propre politique. Il y avait là, d’un certain point de vue, une démonstration spectaculaire de pragmatisme politique. D’un autre, l’épilogue purement logique de la reconstruction du gouvernement en fournisseur efficace de services. Après tout, le client a toujours raison.

42Si le gouvernement a dû s’empresser de changer de politique, c’est donc sous l’effet de sa propre construction des politiques de sécurité publique depuis 1979. Cela rejoignait sa tendance à envisager l’accentuation du contrôle de la justice pénale comme une manière rapide de régler une large palette de problèmes sociaux. Les cris d’orfraie poussés contre le CJA laissaient croire que le gouvernement avait soustrait au pouvoir judiciaire la prérogative de lutter efficacement contre la criminalité. Tout comme le sous-entendu que le système des unités d’amende permettait aux délinquants les plus pauvres de « s’en tirer » à trop bon compte, l’idée que les délinquants issus des classes moyennes étaient trop lourdement condamnés ne manqua pas de nuire au gouvernement, qui pendant plus d’une décennie avait tâché d’instiller dans une part croissante de la population un sentiment d’appartenance à la classe moyenne. En outre, en entraînant des anomalies manifestes, le système des unités d’amende avait couvert la politique du gouvernement d’un ridicule dommageable, puisqu’il le fit passer pour un manageur incapable.

  • 32 Lâchement défini en s 1(2)(b) et s 31(1).

43Pourtant l’échec du CJA ne tient pas seulement à la révocation de ces dispositions spécifiques de la loi de 1993, ni même aux retournements plus radicaux du nouveau projet de loi. Bien sûr, sous le coup des réformes introduites par le CJA 1993 et de celles qui s’apprêtent à l’être en 1994, la refonte générale du régime des peines actée en 1991 perdra probablement une part conséquente de son autorité, directement ou indirectement. Mais les facteurs qui ont précipité la débâcle de la réforme du régime des peines étaient déjà implicitement inscrits dans la loi de 1991 et son histoire. Ses racines se trouvent dans la tentative pragmatique du gouvernement d’avoir à la fois le beurre (des politiques sécuritaires) et l’argent du beurre (les économies budgétaires), en combinant un projet velléitaire de contrôle instrumental du pouvoir judiciaire avec un discours visant à promouvoir auprès des juges et de l’opinion un système biface, où l’effort de traiter avec parcimonie et civilité le délinquant « ordinaire » répond à l’autorisation de frapper très durement le « délinquant dangereux »32. Le gouvernement tenta d’exploiter d’un même coup la rhétorique sévère de l’idée de juste châtiment et l’opportunité qu’elle offrait de réduire le degré des peines. Mais si tant est que la théorie du juste châtiment puisse jamais remplir sa promesse philosophique de rendre la punition déterminable (ce qui mériterait discussion), ce ne peut être qu’en énonçant explicitement les peines méritées. Comme le montre l’expérience des États-Unis, la rhétorique rétributive du juste châtiment et de la gravité conduit de fait en général à une plus grande sévérité, ainsi qu’à une mentalité plus punitive (Hudson, 1987, chap. 1 et 2).

  • 33 Parmi les campagnes de communication récentes, une publicité télévisée fait dire à de jeunes enfant (...)

44Associé à la rhétorique de la gravité et à l’atmosphère des politiques sécuritaires, le caractère non contraignant des dispositions du CJA prenait pour les juges la valeur d’une invitation discursive à se montrer plus sévères que cléments. Les campagnes publiques sur la prévention du crime renforcèrent ce message en célébrant la colère et en objectivant les délinquants, au point de faire glisser l’idée de juste châtiment vers celle de vengeance légitime33. Bien avant que la loi de 1993 ne fasse sentir ses effets, on s’aperçut de l’augmentation malencontreuse de la population carcérale. En dernière analyse, l’échec du gouvernement à défendre la loi en termes de valeurs – comme la réduction du système carcéral, l’équité envers les défendants pauvres ou la prévention de l’antagonisme social engendré par le système pénal – et son exploitation pragmatique de la peur du crime lui enlevaient tout moyen politique de défendre les aspects impopulaires de sa loi.

Conclusion

45Un examen critique de l’histoire du CJA ne peut donc véritablement s’engager qu’en mesurant d’une part l’implication croissante des structures et des procédés marchands dans la réforme de l’administration publique, d’autre part la tendance à évacuer la question, pourtant incontournable, des valeurs politiques. Une fois l’administration publique reconstruite comme une portion de l’espace marchand, les fonctionnaires et les élus redéfinis comme des manageurs et les citoyens comme des consommateurs, une forme de dépolitisation s’impose à nous. Nous écartons de nous l’idée de rendre la vie publique plus ouverte et plus riche. Sous le coup du discours instrumental de la « performance » (qu’un lien si significatif et puissant attache dans notre culture à la masculinité), de « l’optimisation des ressources » et de « l’efficacité du service », notre attention se détourne des questions politiquement controversées, comme celle de savoir ce qui constitue la « valeur » dans un contexte donné, et du problème pressant de savoir comment discuter et déterminer ces valeurs dans une société aussi fragmentée et stratifiée que le Royaume-Uni.

46Cela n’implique pourtant pas l’inanité de toute forme de « managérialisation » du gouvernement (Tuck, 1991, p. 27). Il appartient de fait au gouvernement et à ses satellites, telles les agences publiques, de fournir certains services dont la délivrance efficace n’est pas anodine sur le plan politique ou militant. Le danger apparaît lorsque la notion de gouvernement s’identifie en premier lieu à une forme de management instrumental, à la faveur d’une part de l’idée selon laquelle la responsabilité démocratique trouverait dans la mesure d’une notion indéterminée d’efficacité son ultime pierre de touche, d’autre part de l’hypostase d’une idée unique du « bon management », susceptible de s’appliquer à une immense variété de contextes institutionnels, publics ou privés.

47À la lecture des projets de loi Ciminal Justice and Public Order et Police andMagistrates’ Courts, il apparaît que la dynamique managériale que j’ai tâché d’identifier fait désormais partie intégrante de l’évolution de la politique pénale. Souvent enrobées dans le discours consensuel de l’efficacité, les mesures introduites accroissent les pouvoirs de l’État central, en matière d’administration de la justice pénale comme d’extension de la législation criminelle. Le discours gouvernemental est alors envahi par l’appel à l’exigence de sens commun de satisfaire aux « demandes » et aux « besoins » de la population, en donnant aux professionnels de la justice pénale les moyens d’assurer le fonctionnement d’un système pénal en constante expansion. Pour autant qu’il ait une telle influence, le discours managérial tend à exprimer, comme j’ai voulu le montrer, une gouvernementalité subreptice et coercitive. En outre il dissimule cette gouvernementalité en ménageant, par l’insistance sur les procédés et par le déploiement d’un discours de sens commun inexpugnable, l’apparence d’une dépolitisation des enjeux. Qui donc, après tout, serait contre l’efficacité ?

48Comme un instant de réflexion suffit pourtant à le montrer, l’efficacité n’est pas elle-même une valeur. Elle ne fait sens qu’en rapport à des engagements et des priorités de fond. Le discours managérial appelle la déconstruction et la politique qu’il engendre doit être combattue. Car une fois construits en consommateurs, les citoyens sont assignés à des positions inégales qui, comme sur tout marché, procurent un accès différencié aux avantages disponibles. Dans les faits sinon en droit, la politique pénale biface de ce gouvernement risque d’aboutir à long terme à retirer la qualité de citoyen aux consommateurs qui manqueraient des ressources matérielles ou culturelles suffisantes. Hélas, l’évolution de la société britannique contemporaine laisse facilement présager la nature des stigmates qui marqueront alors une telle exclusion de facto de la citoyenneté.

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Notes

1 Cet entretien s’est déroulé à Londres le 28 mai 2014.

2 « Normative reconstruction in socio-legal theory », Social and Legal Studies, vol. 5, no 2, 1996, p. 131-157.

3 N.d.t. Ce texte est une traduction abrégée de « Government as manager, citizen as consumer : the case of Criminal Justice Act 1991 », Modern Law Review, vol. 57, no 4, 1994, p. 534-554 [en ligne], [URL : http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1468-2230.1994.tb01958.x/abstract], consulté le 2 juillet 2014.

4 Pour une appréciation générale et critique de ce courant d’opinion, voir Stewart et Walsh (1992, p. 499).

5 D’autres domaines juridiques font également apparaître cette relation, comme le droit du travail et l’application croissante du droit des contrats aux établissements publics (Freedland, 1994).

6 N.d.t. Je suis la notation britannique d’usage : s 1(2)(a) désigne la section 1, sous-section 2, paragraphe a du CJA ; ss annonce une référence à deux sections.

7 Par exemple dans R v Billam [1986] 1 All ER 985. (N.d.t. La notation désigne le cas R contre Billam, où R se réfère au roi ou à la reine, c’est-à-dire au ministère public, et Billam au défendant ; il s’agit de la 985e décision rapportée au titre de l’année 1986 dans le All England Reports).

8 La qualification formelle des guideline judgments comme obiter dicta [N.d.t. soit la partie incidente d’un jugement qui ne reçoit pas en common law la valeur juridique d’un précédent] créait ainsi une situation paradoxale, qui permettait de réprimander l’avocat qui les alléguait comme des sources authentiques (authorities), alors même qu’étaient avérées leur pertinence normative pour le cas considéré et leur intervention possible dans l’interjection d’un appel.

9 On peut trouver intéressant que plusieurs théoriciens du droit parmi les plus influents aujourd’hui aient exclu le prononcé des peines du rayon de leur théorie de la décision. Par des voies différentes, tous en viennent à reconnaître que les règles juridiques (legal standards) ne contraignent pas la fixation judiciaire des peines de la même manière qu’elles contraignent les décisions judiciaires « proprement dites » (Hart, 1983, 1961, 1968 ; Dworkin, 1977, p. 17 ; Raz, 1979, p. 111). Pour un commentaire, voir Lacey (1985).

10 N.d.t. En avril 1990, la prison de Strangeways, à Manchester, fut le théâtre d’une émeute de 25 jours, au cours de laquelle les détenus prirent le contrôle des toits du bâtiment.

11 Howard League for Penal Reform, The Dynamics of Justice. Howard League for Penal Reform’s Working Party on Criminal Justice Administration, Londres, Howard League, 1993, p. 22-29. Voir aussi Tuck (1991).

12 On trouve l’énoncé de cette politique dans le discours des membres de la House of Lords dans R v. Secretary of State, ex p Findlay [1984] 3 All ER 801.

13 Punishment, Custody and the Community, Londres, HMSO, 1988, Cm 424 ; Crime, Justice and Protecting the Public, Londres, HMSO, Cm 964. [N.d.t. HMSO abbrège Her Majesty’s Stationery Office ; Cm, command paper ; les White et Green papers désignent ici des publications parlementaires préparatoires à la rédaction du projet de loi.]

14 Le CJA fait ici écho au projet néo-managérial contemporain d’une réforme structurelle des services de police, axée sur la « qualité de service » et l’alignement de la rémunération des officiers de police sur leur « performance » (Jones, 1993, p. 189-192).

15 Cm 1599, 1991, p. 5 [N.d.t. Command Paper no 1599 commandé en 1991 par le Home office]. L’un de ces principes est cependant exclu : celui du libre choix.

16 Selon l’avis de la cour d’appel dans R v Baverstock [1993] 2 All ER 32.

17 R v Cunningham [1993] 2 All ER 15.

18 R v Cox [1993] 2 All ER 19.

19 R v Oliver [1993] 2 All ER 9.

20 R v Baverstock [1993] 2 All ER 32.

21 N.d.t. Il s’agit des rapports que le juge peut faire établir par l’administration pénitentiaire pour préparer sa décision.

22 [1993] 2 All ER 32.

23 The Times, 23 octobre 1993.

24 Approuvé sans encombre, ce projet de loi allait devenir le Criminal Justice and Public Order Act 1994. Voir les parties 1-V et VIII. N.d.t. Voir [en ligne], [URL : http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1994/33/contents], consulté le 30 juin 2014.

25 Voir les clauses 1, 4, 16, 17 et 20.

26 The Observer, 17 octobre 1993, p. 3.

27 Sur le conflit des conceptions managériale et juridique du système pénal, voir Packer (1968) et Tuck (1991).

28 N.d.t. Condamnés à tort en 1974 pour des actes terroristes commandités par l’IRA.

29 Report of the Royal Commission on Criminal Justice, Londres, HMSO, 1993, Cm 2263, p. 4-6.

30 Ibid.

31 Voir le point d’honneur mis par John Major à défendre la Citizen’s Charter (Stewart et Walsh, 1992).

32 Lâchement défini en s 1(2)(b) et s 31(1).

33 Parmi les campagnes de communication récentes, une publicité télévisée fait dire à de jeunes enfants la colère que leur inspirent les criminels ; des publicités et des affiches donnent aux délinquants la figure de chiens sauvages. On trouve l’une des plus vives expressions du discours sécuritaire entourant le CJA dans le Media Fast Pack que le Home Office fit paraître en 1992. Sous le titre « Redonner sens aux peines de prison », une section de ce document affirme que le CJA « porte obligation aux juges de protéger les citoyens contre le sérieux dommage (harm) d’une agression physique ou sexuelle. Il redonne sens aux peines de prison en rehaussant le temps minimum de réclusion d’un tiers à la moitié ; en abolissant les remises de peine […] ; en définissant des standards nationaux contraignants pour le contrôle effectif de la totalité des condamnés ; en durcissant les aménagements de peine pour les condamnés à des peines longues ; en sanctionnant plus lourdement les infractions aux règles de la libération conditionnelle – y compris en allongeant l’incarcération ; en étendant le contrôle des délinquants sexuels » (je souligne).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Nicola Lacey, « Gouvernement-manageur et citoyens-consommateurs. Le cas du Criminal Justice Act 1991 », Tracés. Revue de Sciences humaines [En ligne], 27 | 2014, mis en ligne le 01 janvier 2017, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://traces.revues.org/6136 ; DOI : 10.4000/traces.6136

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Auteur

Nicola Lacey

Professor of Law, Gender and Social Policy, London School of Economics

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Droits d’auteur

© ENS Éditions

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