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Les économistes au pouvoir

Le pouvoir des organisations internationales sur le développement : illusion ou réalité ?

François Bourguignon
p. 247-265

Résumés

Les institutions financières internationales, en particulier la Banque mondiale, disposent d’un réel pouvoir pour affecter le processus de développement dans le monde, même s’il est plus intellectuel et politique que financier. On doit toutefois reconnaître que les performances de ces organismes sont parfois équivoques : des erreurs, qui tiennent beaucoup à leur mode de fonctionnement, ont été commises par le passé. Aujourd’hui, l’expertise technique constitue leur avantage majeur.

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Texte intégral

  • 1  Ce texte est la transcription de la conférence prononcée par François Bourguignon le 7 octobre 201 (...)

1La question « à quoi servent les économistes ? » se pose de façon évidente aujourd’hui dans l’opinion publique à cause de la crise économique, qui n’est du reste peut-être pas encore complètement derrière nous1. Certains se sont même demandé pourquoi on n’avait pas mis tous les économistes en prison pour n’avoir pas pu la prévoir, ou même pour l’avoir déclenchée. Et effectivement, la question n’est pas tellement de prévoir mais de prévenir ce type de crises.

2Cette remarque m’amène très directement au sujet de cette conférence. Il y a un certain nombre d’années on faisait le reproche au Fonds monétaire international de ne pas être capable d’empêcher les crises comme la crise asiatique, la crise argentine, la crise mexicaine, etc. La réponse des experts du Fonds monétaire était la suivante : s’il y avait effectivement des crises inévitables, de nombreuses autres crises étaient évitées qu’on ne voyait donc pas puisqu’elles n’avaient pas eu lieu. Il est ainsi assez difficile d’évaluer le rôle d’un organisme comme le Fonds monétaire dans la stabilisation économique et financière ou dans la prévention des crises dans la mesure où l’on observe uniquement la partie la plus négative de son action : les incidents que l’on n’a pas pu empêcher de se produire. Il est certain que beaucoup de crises ont été arrêtées ou prévenues grâce à l’action du Fonds monétaire et de la Banque mondiale. C’est à mettre à leur crédit et à celui des économistes travaillant dans ces organismes, qui ont témoigné de leur capacité à appliquer leurs connaissances et leurs intuitions des phénomènes économiques à la réalité. La question de savoir « à quoi servent les économistes » est donc directement reliée au thème de cette conférence, qui porte sur le caractère illusoire ou réel du pouvoir des organisations internationales sur le développement.

3On connaît la remarque ironique d’un président américain qui regrettait que les économistes ne soient pas manchots, parce qu’il leur reprochait trop souvent de cacher leur hésitation ou éventuellement leur ignorance derrière des argumentations du type, en anglais, on the one hand…, on the other hand… Évidemment les propositions correspondantes étaient tout à fait contradictoires, rendant le plus souvent inutile la consultation de ces experts. Cela a une certaine importance pour ce que je vais dire parce que j’ai bien peur de me retrouver dans la situation de l’économiste qui a encore deux mains, et donc de donner à la question qui est posée dans le titre de la conférence une réponse effectivement de la forme « d’un côté… et de l’autre… ».

4Les termes du débat sont les suivants : les organisations internationales ont-elles aujourd’hui le pouvoir d’influencer véritablement le développement économique et d’accélérer la résorption de la pauvreté dans le monde, et, si oui, l’utilisent-elles ? On peut en effet très bien concevoir que ce pouvoir existe mais qu’il soit mal ou peu utilisé. D’un autre côté, dans la ligne de l’école du Public choice, on peut penser avec les critiques de ces organismes qu’il ne s’agit que de bureaucraties dont le seul et unique objectif est de maximiser le bien-être de leurs employés.

5Je répondrai de deux façons à la question posée. D’un côté je pense qu’effectivement les institutions financières internationales disposent d’un réel pouvoir pour affecter le processus de développement dans le monde, même s’il est, de mon point de vue, plus intellectuel et politique que financier. D’un autre côté, on est bien obligé de reconnaître que leurs performances sont parfois équivoques. À l’évidence, des erreurs ont été commises par le passé ; erreurs qui, comme j’ai l’intention de le montrer, tiennent beaucoup au mode de fonctionnement de ces organismes. Ces institutions sont effectivement des bureaucraties et le raisonnement économique perd souvent de sa rigueur lorsqu’il est manié par des bureaucrates. Je voudrais montrer qu’il existe une vraie capacité d’expertise technique dans les organisations internationales, mais qu’elle n’est pas suffisamment utilisée par ces organisations elles-mêmes ou par leurs « clients », et qu’une meilleure utilisation de cette expertise les rendrait plus efficaces.

6Je vais prendre comme exemple d’organisation internationale la Banque mondiale ou, devrait‑on dire la Banque mondiale et ses institutions associées ou analogues, le Fonds monétaire international et les banques régionales de développement, parce qu’il me semble que ce sont plutôt elles que l’on a en tête lorsque l’on parle d’organisations internationales et de développement. La constellation des agences des Nations unies est plus orientée soit vers le conseil pur, soit vers la négociation ou la concertation internationale. Parmi elles, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) est peut-être la seule institution à avoir une action directe sur le développement, avec un fonctionnement assez semblable à celui de la Banque mondiale. Il est cependant de moindre importance.

  • 2  Je garderai le sigle anglais parce que le sigle français AID peut prêter à confusion quand on parl (...)

7Il y a un point très important à prendre en compte quand on parle de la Banque mondiale : il s’agit d’un « groupe » qui comporte plusieurs entreprises. Je vais parler plus particulièrement de deux d’entre elles. La BIRD (Banque internationale de reconstruction et de développement) est l’ancêtre du groupe Banque mondiale. Elle a été créée en 1947, peu après les accords de Bretton Woods. La seconde est l’International Development Association (Association internationale de développement, IDA)2. L’IDA opère dans les pays les plus pauvres : on parle ainsi de « pays IDA » et de « pays non IDA ». Elle est responsable de l’aide multilatérale dont la gestion lui est confiée par les pays donateurs.

8Le groupe Banque mondiale a d’autres composantes, notamment la Société financière internationale, qui fait des prêts à des entreprises privées, ou encore l’Agence multilatérale de garantie des investissements qui assure les investissements directs dans les pays en développement contre le risque souverain, c’est-à-dire le risque d’expropriation ou de modification de contrat. Mais je laisse de côté ces activités pour me focaliser sur la BIRD et sur l’IDA. Par ailleurs, j’analyserai ces deux composantes séparément parce que les traiter simultanément introduit une certaine confusion dans l’opinion que l’on peut avoir de l’action de la Banque mondiale. Dans le cas de l’IDA je voudrais en outre faire le lien avec la question plus générale de l’aide publique au développement qui concerne non seulement les organismes multilatéraux, dont les institutions financières internationales, mais aussi les organismes bilatéraux d’aide au développement.

Historique de la BIRD

Des années 1950 aux années 1970 : la banque coopérative de projets

9L’approche historique est probablement la meilleure façon de comprendre l’évolution de la BIRD en même temps que les difficultés qu’elle a pu rencontrer en chemin, jusqu’à la situation dans laquelle elle se trouve aujourd’hui qui, d’une certaine façon, n’a plus grand-chose à voir avec celle dans laquelle elle se trouvait à sa fondation.

10Au départ, la BIRD est une invention ingénieuse : on pourrait parler d’une banque coopérative. Un certain nombre de pays s’associent, dont des pays développés, chacun amenant du capital au prorata de sa richesse, les pays développés apportant évidemment davantage. Sur la base de ces fonds propres, la BIRD emprunte sur les marchés financiers et prête ces fonds à des économies en développement qui ne peuvent pas accéder à ces marchés ou qui, si elles le peuvent, y sont confrontées à des taux d’intérêt extrêmement élevés du fait du risque de non-remboursement qu’anticipent les investisseurs privés. La BIRD est donc véritablement une coopérative dans laquelle ce qui est mis en commun pour l’ensemble des pays, et notamment pour les pays en développement, est la confiance qu’inspire la signature des pays les plus riches qui font partie de l’actionnariat. Cet organisme peut donc lever des fonds à des taux d’intérêt qui sont le minimum de ce que l’on peut obtenir sur le marché. On va voir que la différence entre ce que peuvent offrir les banques commerciales internationales et ce que peut offrir un organisme comme la Banque mondiale, au plancher du marché, a diminué au fur et à mesure du temps. C’est cela qui modifie aujourd’hui le rôle de la BIRD et de la Banque mondiale.

11Le deuxième point important à signaler est que, au moment de sa création, la Banque mondiale est une banque de projets. Elle finance alors principalement des ouvrages d’infrastructures : des barrages, des systèmes d’électrification, des systèmes de télécommunication, des voies de chemin de fer, des routes, etc. Le financement prend en compte une estimation du risque de non-remboursement chez ses emprunteurs et s’adosse à une surveillance très étroite des projets : analyse initiale de faisabilité et de rentabilité économique du projet et contrôle strict de celui-ci lors de sa mise en œuvre. En fin de parcours, une évaluation vérifie si les objectifs du projet ont été atteints, dans le budget imparti.

12Cette description sommaire du fonctionnement initial de la Banque est importante, car on verra que la culture acquise au cours de ces premières années conditionne encore son fonctionnement actuel.

Les années 1980 : la banque de programmes

13Un tournant dans les opérations de la BIRD a lieu au début des années 1980, à la suite de la crise économique qui touche alors, depuis environ dix ans, l’ensemble de l’économie mondiale. Cette crise n’est d’ailleurs pas sans rappeler certains traits de la crise récente. À l’époque il s’agissait de pétrodollars : certains pays en développement, démarchés par des banquiers internationaux qui leur font des propositions de prêts extraordinairement avantageuses, s’endettent massivement. En 1982, cependant, la volonté des États-Unis de casser une inflation jugée trop rapide les conduit à une hausse drastique des taux d’intérêt. Les pays en développement fortement endettés se trouvent ainsi dans l’impossibilité de faire face à leurs échéances.

14Selon les accords de Bretton Woods, le Fonds monétaire international est l’agence censée intervenir dans ce genre de situation, comme prêteur de dernier ressort en échange de politiques sévères d’ajustement dans les pays en difficulté. Toutefois, la crise était d’une telle ampleur que le FMI ne pouvait faire face seul au besoin de financement des économies en crise. Une répartition des tâches a alors eu lieu entre le FMI et la Banque mondiale. Au premier de s’occuper plutôt du court terme, en essayant de rétablir la solvabilité ou la liquidité de l’économie en crise. À la seconde de garantir, à plus long terme, que l’économie puisse fonctionner de façon efficace et ne retombe pas dans les mêmes écueils que ceux qui avaient provoqué la crise : c’est ce qu’on a appelé les Plans d’ajustements structurels.

15Pour les employés de la BIRD, et plus généralement de la Banque mondiale, il s’agit là d’un véritable tournant. Soudainement, on demande à des banquiers spécialistes du financement de projets de gérer des programmes essentiellement macroéconomiques. Leur tâche n’est plus de financer et superviser la construction de routes ou de barrages au Brésil ou en Indonésie, mais d’intervenir dans le système économique brésilien ou indonésien, de dire comment il faut y réformer la fiscalité, le système financier, ou les subventions aux produits de consommation, pour que cette économie fonctionne de façon efficace et sans risque de déficit majeur dans le futur.

16Que se passe-t-il alors ? Fort heureusement, certaines personnes à la Banque mondiale ont des connaissances solides en économie ; la qualité du personnel du FMI et de la Banque mondiale est très élevée et nombre d’entre eux ont l’intelligence économique des choses. Le problème est qu’ils sont confrontés aux bureaucrates de l’institution. Quelles sont les recommandations de ces économistes ? Il s’agit en premier lieu d’avoir une politique macroéconomique saine, dans laquelle on limite le déficit budgétaire et l’inflation. La recommandation est en second lieu d’avoir une structure économique qui soit relativement efficace. S’il y a en particulier des entreprises publiques qui sont inefficaces parce qu’elles sont corrompues ou simplement destinées à créer de l’emploi public pour satisfaire une certaine clientèle politique, alors la privatisation est à envisager. Cela nécessite toutefois que l’entreprise privatisée puisse être régulée et que la concurrence existe. Il en va de même pour la protection douanière. La concurrence étrangère peut être utile pour « discipliner » les entreprises nationales, l’ouverture à un monde plus productif peut accélérer les gains domestiques de productivité, etc.

17Le problème est qu’un corpus idéologique s’est progressivement formé, fortement influencé par le changement dogmatique qui avait lieu à la même époque dans le monde développé avec l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher au Royaume-Uni et de Ronald Reagan aux États-Unis. Cette idéologie du marché se transmet aux programmes dits d’« ajustement structurel », qui vont représenter une grande partie des activités de la Banque mondiale dans toutes les années qui vont suivre.

18Ce corpus, que l’on a appelé le « consensus de Washington », comprend certains principes dont la logique est évidente. Il n’y a rien à redire à la nécessité d’une certaine rigueur macroéconomique, ou à l’opportunité de déréguler dans certains situations, et à l’idée que, dans certains cas, des subventions à des produits de base soient à réformer ou à remplacer par des transferts en espèces. Le problème du consensus de Washington appliqué par une bureaucratie, c’est qu’il l’est bien souvent de façon aveugle. Un bureaucrate n’acceptera pas la responsabilité de décider quand il faut privatiser et quand il ne le faut pas, quand il faut déréguler ou, au contraire, quand il faut renforcer la régulation. Le bureaucrate a besoin qu’on lui donne des règles : dans quels cas il faut qu’il fasse ceci ou cela, dans quels cas il ne doit pas le faire. Dans l’impossibilité d’établir des règles qui puissent s’appliquer à tous les pays du fait de circonstances fondamentalement distinctes, celles-ci ne peuvent qu’être relativement simples et risquent alors d’être appliquées de façon aveugle.

19Une dérive dogmatique importante a alors eu lieu durant les années 1980 et le début des années 1990. Cette dérive explique ce mouvement de privatisation, de dérégulation, de libéralisation – un peu à tout va – que l’on a pu observer dans les recommandations du FMI et de la Banque mondiale à l’époque. Des privatisations ont eu lieu là où elles n’étaient pas justifiées, la dérégulation ou la libéralisation a été imposée là où elle n’était que partiellement nécessaire. Quiconque a analysé de près un pays sait que si libéraliser peut être bénéfique dans certains secteurs, libéraliser tout d’un seul coup peut être néfaste. Il faut procéder de façon progressive et raisonnée, et non appliquer aveuglément un mot d’ordre.

20Cette dérive dogmatique et bureaucratique de la Banque mondiale a énormément diminué son efficacité. Quand, quelques années plus tard, on a commencé à analyser les résultats de ces programmes d’« ajustement structurel » recommandés par le FMI et la Banque mondiale, les résultats en termes de croissance économique se sont révélés peu concluants. À la décharge de la bureaucratie de ces organismes, il faut souligner que, dans certains cas, l’absence de résultats ou des résultats négatifs ne tenaient pas au fait que les recommandations aient été mauvaises ou malvenues, mais à ce que certaines recommandations n’aient pas été suivies par les pays qui recevaient les prêts. On a ainsi vu des prêts d’« ajustement structurel » accordés à des pays qui n’avaient pas respecté la conditionnalité qui venait avec la tranche précédente du prêt. La responsabilité des bureaucrates, même si elle est indéniable, n’est pas la seule à mettre en avant dans les performances au total assez médiocres de ces programmes et prêts d’ajustement structurel.

  • 3  Il s’agit des employés responsables des opérations de la Banque mondiale en direction d’un pays ou (...)

21L’image de la Banque mondiale a été affectée par cette dérive dogmatique sans résultats probants. Je me souviens de mon arrivée au début des années 2000 en tant que vice-président et économiste en chef. J’ai eu une réunion avec plusieurs responsables pays3 à l’intérieur de la Banque et je leur ai dit : « Ce qui est absolument essentiel, c’est de prendre en compte la spécificité des pays. Il n’existe pas de règle générale et absolue qui s’appliquerait à tous et pour tout ; il n’existe pas ce que l’on appelle une best practice qui fonctionnerait dans n’importe quel pays au monde ; chaque pays est un cas particulier et vous devez absolument en tenir compte. » J’ai été surpris de voir que ce discours était reçu par beaucoup des auditeurs avec un certain étonnement, parce qu’effectivement le modus operandi d’une organisation comme la Banque mondiale est fondé sur des règles, des recommandations et presque des recettes un peu passe-partout, qu’on s’échange entre l’Asie et l’Afrique, l’Amérique latine et les îles du Pacifique. Cette universalité des procédures n’était pas incompatible avec les interventions sous forme de projets. Il y a évidemment beaucoup de points communs entre la construction d’une route ou l’électrification d’une zone rurale au Sénégal ou en Inde. Mais ce n’est plus le cas pour les stratégies macroéconomiques de développement. C’est vraiment là que la dérive s’est produite. Je crois que les choses sont actuellement en train de changer dans le bon sens, mais on ne peut se cacher que cette attitude a fait ralentir le développement de plusieurs pays.

L’émergence et les années 1990 : le dualisme banque commerciale / expertise technique

22La dernière partie de l’histoire de la composante BIRD de la Banque mondiale est fortement marquée par l’« émergence », c’est-à-dire le décollage économique d’un certain nombre de pays, dits émergents, dans les années 1990. La croissance s’accélère à cette époque notamment en Asie : en Chine, mais aussi en Inde, au Bangladesh, au Sri Lanka ou au Vietnam. Un peu plus tard, la même accélération se produit dans les pays latino-américains qui étaient déjà des pays à « revenu intermédiaire » dans les nomenclatures de la Banque mondiale. Le développement économique rend tous ces pays beaucoup plus attractifs pour les investisseurs internationaux. Dans le même temps, une amélioration des marchés internationaux de capitaux a lieu. Les banques commerciales fonctionnent de façon beaucoup plus efficace, elles sont beaucoup mieux armées qu’auparavant pour traiter le risque souverain. La conséquence de cette double évolution est que le coût des emprunts sur les marchés mondiaux diminue de façon considérable pour les pays qui sont à un niveau de revenu intermédiaire et jouissent d’un taux de croissance élevé. Bien sûr, cette question du financement international du développement ne se pose pas pour un pays comme la Chine, qui a accumulé, et continue d’accumuler, une épargne considérable. Pour tous les autres, il s’agit d’un changement majeur.

23Le graphique 1 montre l’évolution pour les pays émergents de ce qu’on appelle le spread sur la dette souveraine, c’est-à-dire l’écart entre ce que doivent payer ces pays lorsqu’ils empruntent un million dollars et ce que cela coûterait à un emprunteur sans risque, jouissant d’une signature AAA, comme la BIRD, sur les marchés internationaux. Les grandes fluctuations de cette courbe correspondent aux différentes crises qui ont touché les pays émergents au cours des quinze ou vingt dernières années : il existe des effets de contagion entre pays et l’indice représenté sur le graphique en est d’autant plus affecté. Ce qui est important, cependant, c’est que le graphique montre très clairement une tendance descendante. Il s’arrête avant la crise de 2008, mais, si elle y figurait, on ne verrait en fait qu’un petit pic exactement au moment de la crise, puis la courbe retomberait ensuite très rapidement. Aujourd’hui en moyenne pour les pays émergents le coût de l’emprunt se situe entre 150 et 200 points de base de plus par rapport aux taux que l’on observe sur les marchés financiers. Il était autour de 700 points de base au début des années 1990.

1 – Prime de risque souverain des payes émergents : 1990-2008 (indice EMBI, moyenne trimestrielle)

24Quelle est l’implication de cette évolution pour la Banque mondiale ? Les pays émergents ont de moins en moins besoin de recourir aux prêts de la BIRD. Au début des années 1990 ils payaient l’emprunt international 7 points de pourcentage moins cher en passant par la BIRD. À l’heure actuelle, le gain est de l’ordre de 1 à 2 points de pourcentage. En outre, le coût non financier de la BIRD est plus élevé. Les délais imposés par la Banque mondiale sont très longs. Toute décision de prêt doit passer devant le conseil d’administration, qu’il faut convaincre que l’argent sera bien utilisé, que si jamais il faut construire une route ou un pipe-line, ils ne traverseront pas des réserves indigènes, que toutes les précautions ont été prises contre la pollution quand on a créé une centrale électrique, etc. Cela prend des mois voire des années. Quand les mêmes pays s’adressent à HSBC, CityGroup ou UBS, on ne leur demande presque aucune condition. La concurrence des grandes banques commerciales internationales est devenue plus vive et l’activité de la BIRD a considérablement diminué.

25Sur le graphique 2 on représente l’activité de prêt de la BIRD. Les chiffres sont en milliards de dollars à prix constants (corrigés de l’inflation). On constate une grande montée depuis les années 1970 jusqu’au début des années 1990, suivie d’un plafond pendant les années 1990. À partir de la fin des années 1990, on observe une chute vertigineuse d’une moyenne de 15 milliards par an à une moyenne de 10 milliards par an environ. Cette baisse s’accompagne cependant de deux pics, le premier correspondant à la crise asiatique et le second à la crise de 2008-2009. Dans les deux cas, les conditions d’emprunt pour les pays émergents se sont aggravées sur les marchés. Ils se sont donc tournés vers la BIRD où le crédit était disponible et meilleur marché. Dans le premier cas, l’embellie a cependant été de courte durée et les opérations de la BIRD sont vite retombées dès la fin de la crise. Le même scénario devrait être observé pour la crise actuelle.

2 – Flux bruts réels de prêt et d’aide de la Banque mondiale : 1970-2009 (Déflateur = prix à la consommation, Etats-Unis, base 2005)

26La remontée récente des prêts de la BIRD, causée par la crise économique et financière mondiale, est intéressante. En effet, en 2009 beaucoup de pays, dont le Brésil et le Mexique, ont voulu emprunter de l’argent pour être sûrs qu’ils arriveraient à faire face à une attaque spéculative éventuelle contre leur monnaie. Ils sont allés voir la Banque mondiale pour savoir si elle accepterait de leur prêter de l’argent. Mais la Banque avait alors changé son mode opératoire vis-à-vis des pays émergents. Elle était arrivée au stade de ce que j’appellerai ici la « banque commerciale ». Face à la raréfaction de la demande de prêts, les dirigeants de la Banque avaient décidé de simplifier drastiquement toutes les modalités d’emprunt, et éventuellement de se ménager la possibilité de prêter du jour au lendemain avec validation ex post du conseil d’administration, à partir du moment où le pays emprunteur avait une réputation de bonne gestion et une bonne signature sur les marchés internationaux. En conséquence, la BIRD s’est acheminée progressivement vers un rôle unique de banque commerciale. Les parties « développement », « projet », et éventuellement « programme » (faciliter une stratégie de développement) vont probablement disparaître petit à petit du mode opératoire de la Banque.

27On pourrait penser que la fin de cette banque coopérative du développement créée il y a soixante ans est une histoire un peu triste. Deux raisons permettent toutefois de nuancer cette interprétation : tout d’abord, la raréfaction de la demande de crédit traduit un réel développement économique dans une grande partie du monde, résultat dont on ne peut que se réjouir ; ensuite, certains pays émergents sans besoin pressant de crédit continuent d’emprunter à la BIRD. C’est en particulier le cas de la Chine qui emprunte un ou deux milliards de dollars par an à la Banque mondiale. Or la Chine n’a aucune contrainte de financement ; elle le fait simplement parce qu’avec ces emprunts elle obtient de l’expertise technique dans un certain nombre de domaines, ceux dans lesquels la Banque jouit d’une énorme expérience : l’électrification rurale, le développement de systèmes de santé, la modernisation du secteur financier, la construction ou le transport urbain. Auprès de la BIRD, les emprunteurs peuvent donc trouver un financier qui va à la fois prêter de l’argent et superviser ou apporter son expertise technique aux projets ou programmes financés par ces emprunts.

28Il pourrait s’agir là d’un nouveau modèle d’intervention, mais son développement nécessite des efforts importants de la part de la Banque mondiale. Il est exact que la demande en expertise technique de la part des pays émergents augmente au fil du temps, mais la nature de cette demande se modifie. Aujourd’hui, la Chine n’attend pas une expertise technique sur les mêmes sujets qu’il y a vingt ans. Par exemple, sa demande en matière de développement rural baisse quand celle d’organisation du système financier croît. Il faut donc que l’expertise technique disponible à la Banque mondiale s’améliore en conséquence. Je crois personnellement que la vraie contribution que peut apporter la Banque et que peuvent apporter ses experts – y compris évidemment les économistes – réside dans cette combinaison assez unique au monde « prêteur / expert technique ».

Historique de l’IDA

Le modèle initial

29J’en viens maintenant à la deuxième composante majeure du groupe Banque mondiale, l’Association internationale de développement (IDA). Cette partie de la Banque s’intéresse uniquement aux pays pauvres qui n’ont qu’un accès très limité aux marchés internationaux de capitaux pour financer leur développement. Elle fonctionne comme la BIRD à une très grande différence près. Les prêts qu’elle accorde sont à taux d’intérêt nul et à des conditions de remboursement très favorables : maturité de quarante ans, dont dix ans de période de grâce (le remboursement débute dix ans après la signature du prêt). Les fonds prêtés par l’IDA sont mis à disposition par les pays donateurs : tous les trois ans, des pays comme les États-Unis, la France, l’Allemagne, ou l’Angleterre, font un chèque à la Banque mondiale, au titre du financement de l’IDA. Il s’agit d’une partie de l’aide qu’ils accordent aux pays en développement.

30En dehors de cette question du financement et des conditions privilégiées accordées aux pays emprunteurs, la façon dont est gérée l’IDA ressemble au mode de gestion des opérations de la BIRD. Deux différences méritent cependant d’être soulignées. En premier lieu, la somme totale obtenue des bailleurs de fonds nationaux est d’abord allouée entre pays pauvres (pays IDA) avant que des projets ou des programmes soient choisis à l’intérieur de chaque pays. Il a été décidé d’établir une formule mathématique d’allocation qui fait intervenir la gouvernance ou la qualité des institutions dans le pays, sa politique macroéconomique, son degré de pauvreté et sa taille. La Banque mondiale s’occupe ensuite de gérer ces prêts à l’intérieur de chaque pays. La seconde différence est que l’IDA peut allouer à un pays la somme définie par la formule sous forme de dons, plutôt que sous forme de prêts. Dans ce cas, cependant, une décote est appliquée au résultat de la formule.

Les années 1980-1990 : dérive dogmatique et assèchement de l’aide publique au développement

31Au début de l’IDA, le rôle de la Banque était de financer et de superviser des projets de développement. Puis, à l’instar des pays à moyen revenu, les pays à faible revenu ont fait face à la crise des années 1980 et ont connu l’intervention du FMI et les opérations d’ajustement structurel par la Banque mondiale. Les problèmes du biais bureaucratique, et de l’application parfois aveugle de recommandations trop simplistes, se sont posés dans ces pays comme dans les pays émergents. D’un certain point de vue, on peut même penser qu’ils étaient plus importants dans les pays IDA parce que les implications en termes de pauvreté étaient bien plus graves. Si l’on prend le cas de l’Afrique, l’application des principes du consensus de Washington n’est certes pas la seule explication des performances très décevantes observées dans les années 1980, mais elle en fait partie. En moyenne, les pays africains, au sud du Sahara, ont connu une chute de leur PIB de la fin des années 1970 au milieu des années 1990 environ. On a parlé des années 1980 comme étant la « décennie perdue du développement ». En fait ce sont quinze années, et parfois plus, qui ont été perdues.

32Un autre phénomène est apparu au début des années 1990 : l’assèchement de l’aide publique au développement et tout particulièrement de l’aide bilatérale, c’est-à-dire l’aide qui ne passait pas par les organisations internationales, comme l’IDA. Les raisons de cet assèchement sont essentiellement politiques, dues à la fin de la guerre froide après la chute du mur de Berlin en 1989. Cette évolution apparaît clairement dans les chiffres d’aide au développement collectés par le Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). En quelques années le rapport aide / revenu national brut est passé de 0,33 % pour tous les donateurs à 0,23 %. Pour la Banque mondiale, l’évolution n’a pas été aussi défavorable. Sur le graphique 3, qui montre l’évolution des prêts nets, à prix constants,de la Banque mondiale – soit les nouveaux prêts moins les remboursements –, on peut voir que les opérations au titre de l’IDA stagnent durant les années 1990, après une forte augmentation, et ne repartent qu’assez tard dans les années 2000. Si l’on rapporte ces chiffres au revenu national des pays donateurs, on peut dire que les années 1990 correspondent donc à un recul en termes relatifs et à une stagnation en termes absolus de l’aide au développement gérée par la Banque mondiale.

3- Flux nets réels de financement par la Banque mondiale : 1971-2009 (Déflateur = prix à la consommation, Etats-Unis, base 2005)

33Il faut insister ici sur la distinction, entre flux bruts et flux nets. La contribution d’un organisme comme la Banque mondiale au financement du développement doit tenir compte simultanément des nouveaux financements accordés et des remboursements d’emprunts passés. En procédant ainsi, le graphique 3 montre que la contribution totale de la Banque (BIRD et IDA) a été négative en 2003 et 2004 : les pays en développement et émergents ont remboursé plus à la Banque ces années-là qu’il n’ont reçu d’elle. La contribution totale de la Banque est restée inférieure à 5 milliards de dollars depuis, à l’exception de 2009 pour les raisons que nous avons vues. C’était son niveau d’activité au début des années 1970 ! Par ailleurs on observe que cette chute d’activité s’explique avant tout par la baisse des flux BIRD.

Le retournement des années 2000

34Un retournement radical a lieu en 2000 avec la Déclaration du millénaire énoncée par l’Organisation des Nations unies (ONU). J’ai minimisé précédemment le rôle de l’ONU dans le développement. Dans ce cas précis, cependant, elle a joué un rôle politique de premier plan. La Déclaration du millénaire exprime un consensus mondial pour faire renaître une stratégie de développement et de résorption de la pauvreté effective et efficace. C’est à cette occasion que les Nations unies lancent les fameux « objectifs du millénaire de développement » qui incluent en particulier la réduction de la pauvreté de moitié entre 1990 et 2015, la diminution de la mortalité infantile et de la mortalité maternelle, et la scolarisation universelle.

35Cette déclaration et ces objectifs furent très importants, à la fois en tant que coup de fouet donné aux bailleurs de fonds pour augmenter de nouveau l’aide publique au développement, et comme remise en cause du modèle de collaboration entre bailleurs de fonds et bénéficiaires de l’aide au développement. Cette réflexion a été principalement menée par les institutions financières internationales : le FMI, les banques régionales de développement et la Banque mondiale. En 2002, à la conférence de Monterrey, un nouveau contrat de principe entre les donateurs et les bénéficiaires est signé. Ce contrat met en avant le principe de subsidiarité, selon lequel les bénéficiaires de l’aide doivent décider et gérer leur propre stratégie de développement, plutôt que les bailleurs de fonds et les institutions internationales à travers la conditionnalité de l’aide. En théorie, ce contrat tire donc un trait sur la conditionnalité, inspirée par le consensus de Washington. Les stratégies de développement doivent émaner des pays eux-mêmes et c’est au vu de ces stratégies et de leurs résultats que les donateurs peuvent décider de financer plus ou moins largement la stratégie qui leur est présentée.

36Il est trop tôt pour que l’on puisse évaluer ce nouveau modèle lancé au début des années 2000. Dans son principe, il s’agit néanmoins d’une modification importante de la façon dont on gère l’aide au développement. Cette conférence de Monterrey a été suivie par d’autres conférences essayant de rendre l’aide ou l’utilisation de l’aide publique au développement plus efficace, ce qui peut laisser penser que le nouveau modèle nécessite encore beaucoup de mises au point.

Le débat actuel sur l’aide publique au développement

37Où en est-on aujourd’hui ? Le débat reste très vigoureux entre économistes, sur l’efficacité de l’aide et les positions sont de plus en plus marquées. Un chantre de la critique de l’aide au développement est William Easterly, un économiste qui a quitté la Banque mondiale avec un certain fracas. Selon lui, l’aide ne sert à rien, sinon à alimenter la corruption. En tout cas, elle n’a pas permis d’éradiquer la pauvreté, malgré les billions de dollars transférés aux pays les plus pauvres depuis quarante ou cinquante ans. L’argument est peu convaincant dans la mesure où l’on ne peut pas savoir combien il y aurait de pauvres si l’on n’avait pas dépensé ces milliards en aide, mais il illustre bien la vigueur du débat. En fait, Easterly va même jusqu’à dire que l’aide a un impact négatif. Elle contribue en effet, selon lui, à la corruption des élites dirigeantes des pays bénéficiaires et empêche tout progrès de leur gouvernance, car les gouvernements sont redevables aux donateurs plutôt qu’à leur population.

38À l’opposé de William Easterly, Jeffrey Sachs met en exergue les besoins de financement liés aux objectifs de développement du millénaire. Il a été dans un certain nombre de pays et a procédé aux calculs les plus précis possible du nombre de sacs d’engrais, de dispensaires, de médicaments, d’écoles, de personnel de santé, d’éducateurs… qui seraient nécessaires. Sans un apport très substantiel, les objectifs seront impossibles à atteindre et la plupart des pays pauvres continueront de stagner dans des « pièges de pauvreté ».

La multiplicité des donateurs

39Ce débat n’est pas qu’académique. Étant donné la situation budgétaire dans laquelle se trouvent aujourd’hui beaucoup de pays développés, il est évidemment tentant pour un nombre significatif d’entre eux de diminuer l’aide qu’ils apportent au développement.

40Un autre problème qui apparaît à l’occasion de la baisse des ressources budgétaires est l’arbitrage entre aide bilatérale et aide multilatérale. Dans beaucoup de pays donateurs, en effet, les dirigeants s’interrogent de plus en plus fréquemment sur le profit, politique ou économique, qu’ils tirent de l’aide qu’ils accordent aux pays pauvres par le canal des organisations multilatérales et qui est par conséquent anonyme aux yeux des pays bénéficiaires. Il s’agit ici presque d’une question éthique, mais qui n’est pas sans rappeler le débat sur l’« aide liée », c’est-à-dire l’aide accordée sous la condition de faire travailler ou d’acheter auprès des entreprises du pays donateur. Les donateurs réunis au sein du Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD) ont décidé de bannir de telles pratiques. On sent aujourd’hui une remise en question de ces principes et un désengagement potentiel des donateurs vis-à-vis des organismes multilatéraux. Cela serait relativement grave, car, du point de vue des pays bénéficiaires, l’aide multilatérale peut probablement être gérée de façon plus efficace, dans la mesure où elle est fondée sur une meilleure connaissance d’ensemble de ces pays, de leur stratégie de développement et de leurs contraintes.

La gouvernance

41Une autre dimension importante du nouveau contrat implicite entre donateurs et bénéficiaires de l’aide est la gouvernance. Le nouveau modèle repose, on l’a vu, sur l’autonomie des pays bénéficiaires en matière de choix et de mise en œuvre de leur stratégie de développement. Dans ces conditions, les donateurs devraient mettre leur aide à la disposition des bénéficiaires sous la forme de « soutien budgétaire », c’est-à-dire sans conditions sur la façon d’utiliser ces ressources. Un contrat de ce type ne peut être, évidemment, passé qu’avec des pays bénéficiaires disposant d’une gouvernance et d’institutions relativement satisfaisantes, et non avec des pays dans lesquels ces institutions n’existent pas, où l’administration publique est déficiente, la malversation fréquente, et où le montant de l’aide effectivement utilisée à des fins de développement n’atteint que 50 % ou même 20 % de l’aide reçue. Ces pays ont été appelés « pays fragiles » par les donateurs parce qu’il n’est pas possible d’y faire fonctionner l’aide selon le nouveau modèle proposé à Monterrey.

42Tel est le principal problème auquel la communauté internationale du développement est confrontée aujourd’hui. On dispose d’un nouveau modèle d’aide certainement beaucoup plus efficace que le modèle en place à l’époque de l’ajustement structurel et du consensus de Washington ; un modèle qui tient compte de la subsidiarité, de l’autonomie des bénéficiaires dans le choix et la mise en place de leurs stratégies de développement ; un modèle qui permet aussi d’exploiter l’expertise technique présente chez les donateurs et en particulier dans les organismes multilatéraux. Les pays qui peuvent bénéficier de ce nouveau modèle doivent avoir des institutions et une gouvernance satisfaisantes, le problème étant que ces pays ont probablement besoin de moins d’aide que les pays fragiles (on peut anticiper qu’ils connaîtront des taux de croissance et des taux de résorption de la pauvreté plus rapides). Parmi ceux-ci, le Ghana est certainement le pays qui est le plus cité, mais on cite souvent aussi la Tanzanie, l’Ouganda ou le Rwanda. Malheureusement, il y a d’autres pays beaucoup plus fragiles, et même des pays dont il est difficile d’évaluer la gouvernance : le Mozambique a été un exemple souvent cité de décollage économique à la fin de la guerre civile qui avait dévasté le pays dans les années 1990, mais il est gouverné depuis 2005 par un autocrate, qui risque bien de défaire tout ce qui a été accompli avant lui. Que doit-on faire dans des pays comme le Zimbabwe, la Côte-d’Ivoire, ou le Soudan ? On sait qu’une grande partie de l’aide accordée aux gouvernements de ces pays risque d’être détournée de ses objectifs de développement. Est-ce une raison pour complètement arrêter ? Est-il possible de court-circuiter d’une façon ou d’une autre les gouvernements en place ? Ces questions demeurent à l’heure actuelle largement sans réponse.

L’opposition micro-macro

43Un autre élément de ce débat est l’opposition micro-macro. Les critiques de l’aide au développement sont le plus souvent d’ordre macroéconomique et mettent en avant l’absence de lien statistiquement significatif entre l’importance relative de l’aide au développement par rapport au PIB et le taux de croissance d’un pays. Mais il existe une multitude de raisons pour lesquelles une telle relation ne peut pas être identifiée. Il est évident, par exemple, que si l’aide permet un investissement plus ambitieux dans l’éducation, on ne verra pas les effets de cet investissement sur la croissance avant vingt ou vingt-cinq ans, c’est-à-dire avant que les élèves ayant bénéficié de ces investissements dans les écoles n’entrent massivement sur le marché du travail.

44Certains pensent en conséquence qu’il faut délaisser l’aspect macro pour se concentrer au contraire sur une évaluation microéconomique des programmes et projets, et déterminer ainsi ceux qui produisent l’effet désiré et ceux qui ne le produisent pas. Identifier les programmes et les initiatives qui prouvent leur efficacité dans certains contextes et selon différentes déclinaisons est une entreprise louable. Je ne crois malheureusement pas que l’on puisse gérer la totalité de l’aide au développement de cette manière. D’une part, il existe des projets, des programmes, des politiques de développement dont il est difficile d’évaluer rigoureusement l’impact, ou dont l’effet est très variable d’un contexte à un autre. D’autre part, on sait que, de plus en plus, l’aide sera accordée sous forme de soutien budgétaire. Par conséquent, ce ne sont pas des programmes d’« aide » qu’il faut évaluer, mais tous les programmes ou projets qui peuvent entrer dans une stratégie de développement. C’est dans cette perspective, formidablement ambitieuse, qu’il faut juger la concentration actuelle des travaux des économistes du développement, particulièrement dans ou en liaison avec les organismes internationaux, sur ces évaluations d’impact. Leurs travaux et leurs résultats seront d’une grande utilité, mais je ne crois pas qu’ils permettront de résoudre les questions importantes qui se posent sur le plan macroéconomique.

Les nouveaux donateurs

45Une dernière remarque doit être faite à propos des nouveaux donateurs. La Chine est devenue en quelques années un donateur important, très présent en Afrique. D’autres pays n’appartenant pas au CAD sont également apparus dans l’univers de l’aide, sans parler évidemment des fondations privées. Le cas de la Chine soulève cependant des questions intéressantes dans la mesure où l’aide qu’elle accorde est parfois une « aide liée » longtemps pratiquée par les pays développés et maintenant interdite par les statuts du CAD. Des routes, des écoles, des stades sont construits sur financement chinois dans des pays africains, le plus souvent par des entreprises et des ouvriers chinois et souvent, mais pas toujours, en échange d’un contrat d’approvisionnement en matières premières. Il est possible que la présence croissante de la Chine, qui dépenserait aujourd’hui le cinquième de l’aide accordée par les pays du CAD en Afrique, remette en question la façon dont l’aide est gérée, en particulier, par les organismes multilatéraux.

46Au niveau macroéconomique, je ne pense pas que l’on soit un jour capable d’attribuer un résultat particulier à l’action des organismes internationaux comme la Banque mondiale et les organismes associés ou analogues dans le domaine du développement. La Banque mondiale comprend un organisme d’évaluation, supposé indépendant, qui, tous les ans, publie un rapport dans lequel il essaie d’évaluer l’activité de la Banque. J’ai cependant peur que ces rapports n’aient souvent tendance à attribuer à l’action de la Banque mondiale tous les résultats positifs d’un pays et à mettre au crédit d’autres facteurs tous les résultats négatifs. Il est évidemment complexe de comprendre les mécanismes qui déterminent la croissance d’un pays. Déterminer la responsabilité d’un agent extérieur particulier dans ce processus de croissance est encore plus complexe, et, en fait, impossible. En revanche, l’expertise technique que peuvent déployer les organismes internationaux sur la base du volume et de la diversité de leur formidable expérience est sans nul doute un atout précieux, d’autant plus précieux qu’elle est fondée sur une analyse économique rigoureuse. C’est de mon point de vue l’une des contributions potentielles majeures de ces organismes au développement.

47Je crois qu’il ne faut pas non plus cacher l’importance du politique. Quand je suis arrivé à la Banque mondiale, je pensais, comme beaucoup d’économistes, que le développement était un problème économique. J’en suis sorti en me disant que le développement est avant tout un problème politique. Bien sûr, il s’agit là d’une simplification. Il y a des éléments économiques importants, des questions à résoudre qui ne sont pas simples. Mais s’il manque la volonté politique de développer une communauté, alors absolument rien n’est possible. De ce point de vue, les organismes internationaux ont ou peuvent avoir un rôle relativement important, justement à cause de leur importance financière, mais il est extrêmement délicat à jouer. Dans un pays dans lequel la Banque mondiale, la Banque africaine et quelques autres grosses institutions fournissent presque 50 % du budget de l’État, il est évident que ces organismes peuvent jouer un rôle politique majeur. En même temps, ce rôle touche à la souveraineté des États et il ne peut passer lui aussi que par l’expertise technique et le conseil.

48Ainsi, l’expertise technique est de mon point de vue l’avantage majeur de ces organismes, qu’il s’agisse de leur action dans les pays émergents ou dans les pays en développement. Idéalement, il faudrait passer progressivement du principe des banques de développement à celui d’agences de développement combinant expertise technique et participations financières. On peut imaginer une sorte de cercle vertueux par lequel ces organismes, en participant au financement et à la supervision de projets ou de programmes de développement, accumulent du savoir sur la meilleure façon de gérer ces programmes et sont ensuite capables de diffuser cette connaissance dans d’autres contextes. Il y a de ce point de vue dans les institutions financières internationales une réserve potentielle de connaissance qui est absolument considérable et j’aimerais être sûr que cette réserve sera correctement utilisée dans le futur. Mais il me semble que des réformes sont nécessaires dans la gestion de ces organismes pour que ce soit effectivement le cas.

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Notes

1  Ce texte est la transcription de la conférence prononcée par François Bourguignon le 7 octobre 2010 à l’ENS de Lyon.

2  Je garderai le sigle anglais parce que le sigle français AID peut prêter à confusion quand on parle d’aide au développement.

3  Il s’agit des employés responsables des opérations de la Banque mondiale en direction d’un pays ou d’une région géographique en particulier.

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Table des illustrations

Légende 1 – Prime de risque souverain des payes émergents : 1990-2008 (indice EMBI, moyenne trimestrielle)
URL http://traces.revues.org/docannexe/image/5355/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 100k
Légende 2 – Flux bruts réels de prêt et d’aide de la Banque mondiale : 1970-2009 (Déflateur = prix à la consommation, Etats-Unis, base 2005)
URL http://traces.revues.org/docannexe/image/5355/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
Légende 3- Flux nets réels de financement par la Banque mondiale : 1971-2009 (Déflateur = prix à la consommation, Etats-Unis, base 2005)
URL http://traces.revues.org/docannexe/image/5355/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
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Pour citer cet article

Référence électronique

François Bourguignon, « Le pouvoir des organisations internationales sur le développement : illusion ou réalité ? », Tracés. Revue de Sciences humaines [En ligne], #11 | 2011, mis en ligne le 01 décembre 2013, consulté le 26 septembre 2016. URL : http://traces.revues.org/5355 ; DOI : 10.4000/traces.5355

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Auteur

François Bourguignon

directeur d’études à l’EHESS, directeur de PSE (Paris-Jourdan sciences économiques, CNRS, EHESS, ENPC, ENS), ancien vice-président et économiste en chef de la Banque mondiale

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Droits d’auteur

© ENS Éditions

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