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Les économistes au pouvoir

La politique des transports suit-elle les recommandations des économistes ?

Julien Dehornoy
p. 199-211

Résumés

L’élaboration des programmes d’investissement des infrastructures ferroviaires a engendré un champ spécifique de la recherche en économie. Les relations entre les décideurs et les économistes ont connu plusieurs étapes : des économistes ont mis en place une doctrine qui s’est imposée dans la décision, l’administration a internalisé ces doctrines en créant des structures d’études dédiées et des procédures codifiées puis, récemment, a supprimé ces structures et ces procédures en justifiant ses décisions de manière plus politique et moins technique. Les liens semblent aujourd’hui distendus. Cependant, dans le long terme, plusieurs exemples indiquent que des mécanismes de rattrapage existent et que les décideurs peuvent être contraints de suivre les enseignements des économistes qu’ils ont dédaignés la veille. Ce rattrapage sera d’autant plus efficace que des passerelles auront été entretenues pour dépasser la tentation du mépris mutuel et réciproque.

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Texte intégral

  • 1  Les vues exprimées dans cet article sont entièrement personnelles et ne sauraient engager la posit (...)

1Dans le domaine des transports, les relations entre les économistes et les décideurs sont complexes et fluctuantes1. Il existe en France une longue tradition d’ingénieurs économistes ayant pour objectif de quantifier l’intérêt général et d’en dériver une stratégie ou une politique d’investissement optimales. La figure de l’ingénieur des Ponts et Chaussées a longtemps incarné cette mise en équation de l’intérêt général, en même temps qu’il a pu longtemps lui être reproché une vision idéalisée de ce même intérêt général, au pied de laquelle les contingences devaient s’incliner, en premier lieu les contingences économiques. C’est en réalité toute la politique des transports qui est marquée par cette tension entre l’idéal de l’objectivité qu’incarnerait l’économiste et la tentation du compromis à laquelle est soumis le décideur.

L’ingénieur économiste et l’évaluation du projet. Grandeur et décadence

2En matière de transport, le lien entre économistes et pouvoirs publics est ancien : 1716 constitue une date clé dans l’élaboration d’une politique des transports en France puisque c’est l’année où un corps d’ingénieurs est créé par la monarchie afin de concevoir et réaliser les routes et ouvrages d’art nécessaires à l’unification et au développement économique du royaume. Ces ingénieurs sont inspirés des théories des physiocrates et de leur « laisser-faire – laisser-aller ». Les liens qu’ils cultivent alors avec les doctrines économiques libérales sont nombreux : ils en constituent une sorte de bras armé. Pour l’historien Antoine Picon (1994), « le travail de l’ingénieur n’est en réalité qu’un des volets d’une lutte beaucoup plus générale contre les barrières de toute nature qui s’interposent entre les hommes, barrières physiques, bien sûr, mais aussi économiques et sociales ». Au xviiie siècle, le corps des Ponts et Chaussées, qui préfigure l’administration des transports, se positionne donc en phase avec les théories économiques les plus avancées, même s’il est encore trop tôt pour évoquer un travail commun entre l’ingénieur et l’économiste – les deux domaines de la politique des transports et de la théorie économique n’en étant encore qu’à leurs balbutiements.

3Au xixe siècle, la politique des transports s’est structurée, à travers notamment la création d’un ministère des Travaux publics. Le projet essentiel en revanche n’a pas dévié depuis le xviiie siècle : il s’agit, en achevant le réseau routier, en démultipliant le réseau ferroviaire et en équipant les ports, de faciliter la libre circulation des hommes et des biens, indispensable au développement de l’économie. Après une période de désaffection dans l’entre-deux-guerres liée à une baisse du rythme des constructions, l’administration des travaux publics se retrouve à nouveau au cœur de la politique publique lors de la Reconstruction et des Trente Glorieuses. Pendant toute cette période, cette administration d’ingénieurs sera stimulée par une solide tradition d’ingénieurs économistes, qui orientent et justifient les grands travaux qui sont lancés. Des figures tutélaires apparaissent, comme Jules Dupuit (1804-1866) ou Clément Colson (1853-1939). L’un comme l’autre ont été en charge de la construction ou de l’exploitation de services de transport et ont été amenés à chercher dans l’économie des réponses à des questions que l’ingénieur se posait : le premier en élaborant sa théorie du péage pour financer la construction des ponts, le second en étudiant les mécanismes des prix et des monopoles à la suite de son observation engagée du fonctionnement des chemins de fer.

4Le point commun de ces ingénieurs économistes est qu’ils partent de leur pratique d’ingénieur, étant confrontés notamment à des difficultés de financement de leurs investissements, pour mettre au point certaines théories économiques. Cette approche pourrait être qualifiée de bottom-up. Elle s’opposerait à une approche top-down, dans laquelle un théoricien chercherait à influencer par sa théorie le cours de la réalité, par une action performative.

5La vocation initiale de l’administration des travaux publics étant la réalisation de grands programmes d’infrastructure, la question posée à la science économique était d’abord celle de la détermination d’un bon programme d’investissement. Il s’agissait de choisir entre deux projets le meilleur ou de fixer la tarification d’usage d’une infrastructure ou d’un service. Une science du calcul économique s’est donc développée, en réponse directe aux besoins des ingénieurs et grâce au rôle central joué par les grandes figures des ingénieurs économistes évoqués plus haut (la retraite de Colson a ainsi été essentiellement consacrée à la formation d’une génération d’économistes, dont un bon nombre a œuvré, après la Seconde Guerre mondiale, à l’élaboration des grands programmes d’investissements, notamment au Commissariat au Plan).

6Un corpus théorique important a donc été mis en place par des économistes en réponse aux besoins des décideurs. Ce corps économique a ensuite été incarné par un appareil administratif en charge de veiller à son application. En effet, le ministère des Travaux publics, devenu en 1966 le ministère de l’Équipement, a créé un réseau scientifique et technique (RST) chargé de la planification et de la conception des programmes d’investissements publics dans les infrastructures. Ce RST s’est notamment doté d’instituts centraux d’expertise (Laboratoire central des ponts et chaussées, Service d’études techniques des routes et des autoroutes, etc.) et de services décentralisés (Centres d’études techniques de l’équipement). La tâche du RST était d’abord technique et l’on y trouvait les meilleurs ingénieurs en charge de la conception des infrastructures ; elle était également économique puisque le RST avait en charge toute l’évaluation économique des programmes, le choix de ceux-ci se faisant notamment sur la base des analyses économiques du RST. Les liens entre RST et recherche étaient nombreux – nombre des fonctionnaires du RST étaient des chercheurs, notamment en économie.

7Progressivement s’est donc mise en place une modalité de collaboration où les ingénieurs posent une question (en général sur l’utilité d’une infrastructure), les économistes développent une théorie pour y répondre et l’administration met en place et utilise les outils pour appliquer cette théorie. Ce schéma conceptuel a pourtant atteint depuis la fin des années 1970 une limite, lorsque les questions qui se sont posées à l’administration se sont mises à changer, sous le coup principalement de la crise économique et la montée des préoccupations environnementales.

8En effet, deux mutations sont apparues progressivement au cours des trente dernières années : une perte d’intérêt de la puissance publique pour l’évaluation des projets et le calcul économique ainsi qu’une extension de l’agenda de la puissance publique vers l’organisation et la réglementation des systèmes de transports.

9Sur le premier point, trois raisons principales peuvent justifier la perte d’intérêt pour le calcul économique :

101. On investit moins qu’avant : le programme autoroutier mis en place au cours des années 1970 est à présent quasi achevé et il n’y a plus de programme autoroutier à planifier ;

112. Du fait de ses contraintes budgétaires, l’État confie une part croissante des missions qu’il exerçait auparavant au secteur privé : le recours accentué aux partenariats public-privé, le transfert dans le champ de l’ingénierie concurrentielle de la maîtrise d’œuvre publique réduisent fortement les besoins d’expertise de la puissance publique ; ainsi la compétence du RST est progressivement démantelée au profit d’ingénieries privées ;

123. Les programmes d’investissement récents sont très difficiles à justifier du point de vue économique et il y a dans ce cas le réflexe de casser le thermomètre plutôt que remédier au problème.

13Sur ce dernier point, la comparaison des modalités d’élaboration du Comité interministériel d’aménagement et du développement des territoires (CIADT) de 2003 et du Schéma national des infrastructures (SNIT) de 2010 est intéressante. Entre autres sujets, le CIADT du 18 décembre 2003 a acté un schéma national de développement des infrastructures qui fait la part belle aux lignes à grande vitesse, tout en décidant le lancement de certaines autoroutes nouvelles (A65). Le programme du CIADT devait initialement être fondé sur un audit préparé conjointement par l’Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général des ponts et chaussées (CGPC) (2003). Ce rapport, rendu au début de 2003, procédait à une évaluation systématique de l’ensemble des projets proposés au CIADT à la lumière de la méthodologie socio-économique classique. Le rapport a cependant conclu à l’intérêt d’un certain nombre de projets routiers et, relativement, au peu d’intérêt de nombre de projets ferroviaires. Ces résultats n’étaient pas conformes aux attentes des pouvoirs publics, notamment au niveau local, compte tenu des objectifs de report modal (de la route vers le rail) et d’aménagement du territoire (le TGV pour tous) qui les animaient. Une deuxième analyse a donc été réalisée par la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) afin de réhabiliter ces projets et de légitimer les conclusions attendues du CIADT.

14L’étonnant dans ce processus n’est pas que l’État ait pris une décision non conforme aux préconisations des économistes, mais qu’il ait commandité et fait la publicité d’un audit dont il était à prévoir que les conclusions ne le satisferaient pas, et qu’il ait décidé ensuite de passer outre aux conclusions de ce rapport pour produire un schéma d’infrastructure écrit (inconsciemment) d’avance.

15La même mésaventure ne s’est pas renouvelée en 2010 pour le Schéma national des infrastructures de transport. Il avait en effet été décidé ex ante que seuls seraient soumis à l’évaluation les projets qui n’étaient pas déjà « lancés », c’est-à-dire qui avaient déjà fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique. Cette exclusion, de fait, de la plupart des projets existants ne pouvait avoir d’autre objectif que d’éviter le risque d’une embarrassante confirmation de la non-pertinence économique de certains des projets déjà « lancés ». Par ailleurs, l’avant-projet de SNIT a été publié en juillet 2010 sans qu’ait été rendu public le résultat des évaluations des projets qui y étaient soumis – deux précautions valent mieux qu’une. Bien après que les décisions ont été prises et annoncées, le ministère de l’Économie, seul, a publié une analyse très critique de l’impact macroéconomique de ces investissements (Briard et al., 2010).

16Au-delà de cette double anecdote, qui en dit peut-être plus sur le sens politique des ministres en charge du dossier que sur le rapport des économistes à la décision, on peut voir la confirmation d’un fait que l’on pouvait soupçonner depuis longtemps : les résultats du calcul économique ne sont en réalité acceptés que lorsqu’ils sont conformes aux décisions que l’on souhaite prendre ; dans ce cas, il convient de laisser aux économistes tous les moyens permettant de réaliser et de rendre publics leurs travaux. À l’inverse, dès que le calcul économique menace de donner des résultats non conformes aux décisions attendues, le plus sage est naturellement de casser ou de cacher le thermomètre.

17Un autre exemple peut être trouvé dans la révision des textes entourant la pratique de l’évaluation socio-économique des projets. Beaucoup pensaient, en 2003, que le calcul économique avait perdu en crédibilité parce que ses méthodes étaient opaques et peu comprises du public (Crozet, 2006). Un des aspects critiqués concernait la prise en compte de la rareté budgétaire et des risques des projets. Suivant l’héritage des ingénieurs économistes décrit plus haut, la méthodologie d’évaluation est fixée dans des circulaires ministérielles rédigées à l’issue d’une collaboration entre l’administration, les organismes d’expertise publics (en particulier le Commissariat général au Plan devenu Conseil d’analyse stratégique, CAS) et le milieu universitaire.

18Un groupe de travail du Plan a ainsi été mis en place afin de procéder à une révision du taux d’actualisation tutélaire retenu dans les projets. Le rapport final (Lebègue, 2005) a préconisé de remplacer le taux d’actualisation uniforme de 8 % par un taux de 4 % agrémenté d’une prise en compte explicite d’un coût d’opportunité des fonds publics (tout euro de subvention publique « coûte » à la collectivité 1,3 euro) et d’une valorisation des risques, sans conclure de manière univoque sur la méthodologie de prise en compte des risques. Cette publication est suivie depuis du plus grand flou : la réduction de 8 à 4 % du taux d’actualisation entraînant une amélioration mécanique de la rentabilité des projets, celle-ci a été rapidement adoptée par les maîtres d’ouvrage. En revanche, les méthodes de valorisation des risques ne faisant pas à ce jour l’objet de formalisation uniforme, le plus sage est vite devenu d’omettre la question des risques – ce qui ne peut que heurter la rigueur des économistes, car le taux de 4 % n’était que la contrepartie d’une prise en compte explicite des risques.

19Ce n’est qu’en 2009 qu’un groupe de travail du CAS a été mis en place pour préconiser une méthode de prise en compte unifiée des risques. Ses conclusions, qui ne peuvent que réduire la rentabilité des projets, font l’objet d’une résistance farouche du ministère des Transports, moins pour des raisons scientifiques que pour les complications qu’une « perte de rentabilité » pourrait créer pour les projets défendus par le ministère (non pas que le résultat du calcul importe réellement, mais il est plus difficile de justifier devant le Conseil d’État de l’utilité d’un projet quand son taux de rentabilité interne est de 5 % plutôt que 9 %).

20Par ailleurs, l’objectif initial de la démarche était de remédier à la perception par l’administration et par le grand public du calcul économique comme une « boîte noire », dont les méthodes et les résultats sont incompréhensibles. Les services opérationnels de l’État ont perçu les querelles d’experts comme autant de raisons de douter de la pertinence des conclusions finales (« tout peut se justifier ») et de retenir celles qui sont les plus favorables à la cause défendue. Significatif également est le fait que ne participent pas aux travaux du CAS les services en charge de la réalisation des projets mais uniquement le département en charge de la prospective et des études générales (qui ne sont donc familiers ni des théories économiques pointues ni de l’utilisation qui en sera faite). La distance ainsi créée entre les praticiens et les théoriciens est suffisamment renforcée pour que les préconisations du groupe d’experts ne puissent être considérées comme engageantes pour les praticiens.

21Cet exemple confirme le peu de crédibilité dont jouit aujourd’hui le calcul économique aux yeux des décideurs publics. Il illustre aussi le fait que les travaux des économistes ne soient entièrement acceptables que lorsque leurs conclusions peuvent être favorablement interprétées ou déformées (baisse du taux d’actualisation de 8 à 4 %), mais qu’ils ne le sont plus lorsqu’ils peuvent nuire aux « objectifs du ministre » (prise en compte des risques). Ces derniers doivent être considérés comme une donnée d’entrée que seules des considérations politiques ou, à la limite, financières sont à même de faire évoluer.

Les réformes structurelles du secteur des transports : « Je t’aime, moi non plus »

22On a vu dans ce qui précède que l’évaluation de projets était un domaine naturel de collaboration entre économistes et praticiens afin d’éclairer la décision publique, mais que les modalités de cette collaboration s’étaient considérablement dégradées ces dernières années. Dans ce domaine, il semble que ce soit la puissance publique qui ait récemment remis en cause les conclusions des économistes, les ait discréditées et mises à l’écart, peut-être seulement temporairement.

23Il est un autre domaine de la politique des transports au sein duquel l’inverse s’est en partie produit : la mise en place de réformes sectorielles structurelles. Dans ce domaine, il semble que certains économistes aient été en mesure d’imposer leur agenda aux décideurs et de les contraindre à l’action (ou, à tout le moins, à orienter certaines actions qui étaient inévitables).

24À l’image des autres industries en réseau, le secteur ferroviaire a connu en Europe des évolutions majeures au cours des vingt dernières années. Qu’il s’agisse d’énergie, de postes, de télécommunications ou de transport, ces bouleversements ont pour origine la critique des monopoles historiques et la théorie des marchés contestables, apparues d’abord dans le monde anglo-saxon à la fin des années 1970.

25Quatre reproches pouvaient usuellement être formulés à la situation prévalant alors de monopoles publics nationaux s’auto-administrant :

26– une faible maîtrise des coûts et l’absence d’incitations à la productivité ;

27– une faible interconnexion des espaces nationaux et des effets frontières importants ;

28– une forte rigidité commerciale ;

29– une relation tutelle-monopole trop peu formalisée (amenant à la « capture de la tutelle » ou, à l’inverse, à l’imposition par la tutelle à son établissement d’une politique tarifaire ou d’investissement non soutenable financièrement).

30Constatant des problèmes, à la suite des gouvernements américain et britannique, la Commission européenne a développé dans les années 1980 une vision unifiée de l’avenir des industries de réseau en Europe, qui, s’inspirant des travaux économiques précités, repose essentiellement sur quatre principes de base :

31– la restriction du champ du monopole (public) au seul domaine du monopole naturel, c’est-à-dire la gestion de l’infrastructure ;

32– l’ouverture à la concurrence sur les autres segments (services de transport, production/commercialisation d’électricité…) ;

33– le développement de l’interconnexion par la suppression des goulets d’étranglement (politique des réseaux transeuropéens de transport ou d’énergie) et l’uniformisation des normes techniques ;

34– la définition et le financement par la puissance publique des missions de service universel.

35L’ensemble de cette vision a été directement influencé par les économistes néoclassiques, notamment Baumol ou Allais. Ces doctrines sont mal connues dans l’administration française et ne sont pas portées par les hommes politiques. Si elles ont fini par s’imposer, c’est par le biais du niveau européen, dont la réglementation s’impose aux États membres. L’essentiel des réformes structurelles dans le transport ferroviaire français est donc directement issu des théories économiques auxquelles de multiples économistes français ont collaboré (Maurice Allais, Claude Henry, Jean Tirole) mais sans qu’à aucun moment en amont une collaboration ait eu lieu entre ces économistes et les décideurs français. Il y a là une sorte de ruse de la raison : les questions que l’administration française n’a pas voulu poser aux économistes se sont imposées, de même que s’est imposée la manière d’y répondre d’une certaine école économique.

36Plusieurs facteurs expliquent cette absence de dialogue, notamment l’organisation interne du ministère chargé des transports. Celle-ci a en effet évolué continûment au cours des dernières années dans le sens d’un éloignement sans cesse accru entre l’administration opérationnelle (DGITM) et les services d’études du Commissariat général au développement durable (CGDD). Ce sont les premiers qui sont en charge de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques sectorielles, mais ce sont les seconds qui sont en charge des études et des contacts avec les milieux académiques. Cependant les fonctions des seconds sont largement inconnues et incomprises des praticiens, les contacts sont en pratique extrêmement rares. De fait, essentiellement par ignorance, les services de CGDD peuvent être perçus comme déconnectés des réalités et des contraintes pratiques par ceux de la DGITM. Entre les praticiens et les économistes existent donc deux interfaces : l’une interne au ministère entre DGITM et CGDD, l’autre entre CGDD et milieu académique. C’est paradoxalement la première qui paraît la plus insurmontable.

37Par ailleurs il y a en réalité deux types de services d’études et d’expertise concernant les sujets d’économie des transports : d’une part le service des études économiques et statistiques du ministère, qui relève du CGDD, d’autre part les experts du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD, ex-Conseil général des ponts et chaussées, CGPC). Celui-ci est constitué d’ingénieurs expérimentés, en fin de carrière, qui font figure d’experts au regard de leur expérience et sont consultés comme tels dès qu’un sujet complexe se pose, qu’il soit politique, technique ou financier. L’existence d’un corps d’expertise au sein du ministère rend de fait moins nécessaire le recours à de l’expertise externe, en faisant appel selon les cas à des consultants ou à des chercheurs-experts indépendants.

38Pour illustrer ce fonctionnement, l’exemple de la réforme de la tarification d’infrastructure de RFF peut être pris. Avec la séparation entre RFF et la SNCF en 1997, un système de tarification de l’usage de l’infrastructure ferroviaire a été mis en place. Au cours des premières années, la structure et le montant des péages étaient essentiellement forfaitaires. Avec la perspective de l’ouverture à la concurrence et l’accroissement des besoins financiers de RFF, la nécessité est apparue de mettre en place un système de péages incitatifs à un usage optimal de l’infrastructure et qui assure une meilleure couverture des coûts de RFF.

39Comme souvent lorsqu’une question complexe se pose, le ministre des Transports a missionné le CGPC en vue de formuler des propositions d’évolution du système tarifaire – la saisine étant élargie au bout de quelques mois à l’Inspection générale des finances, contrepoint du CGPC au ministère de l’Économie. Le CGPC a monté un groupe de travail réunissant des représentants de la DGMT (opérationnels du ministère, prédécesseurs de la DGITM), de la DAEI (économistes du ministère, prédécesseurs du CGDD), des directions du budget, du trésor et de leur service d’études, de RFF et de la SNCF. Yves Crozet, du Laboratoire d’économie des transports (LET) de Lyon, a enfin participé à ses travaux ; il était associé en tant qu’expert indépendant. Les débats au sein de ce groupe ont été animés et ont duré près de dix-huit mois. Deux économistes étaient représentés, l’un venant du LET et l’autre du ministère (DAEI). De manière assez surprenante, l’économiste de la DAEI est rapidement apparu comme étant plus attaché à la théorie économique et à la formalisation d’un modèle pur – entrant en conflit feutré avec certains praticiens qui peinaient à trouver une traduction concrète aux principes mis en évidence et contestaient certaines des hypothèses comme trop éloignées de la réalité.

40Les économistes n’ont cependant été associés que pendant cette première phase de diagnostic et de propositions. Une fois le rapport rédigé, celui-ci a été remis au gouvernement et à ses services opérationnels, qui ont géré seuls les étapes suivantes du processus : les décisions sur chaque proposition remise (arbitrages interministériels), la mise en place effectives des options (élaboration des textes réglementaires, calibrage fin) et enfin l’après-vente. Au terme de cette réforme, ce qui surprend est le volume des pertes en ligne et la complexité du travail de mise au point précise. Sur la question du volume des pertes, il est frappant de voir combien des principes dictés par des considérations économiques et qui avaient convaincu lors de débats en chambre se retrouvent affadis lorsqu’il s’agit de les mettre en œuvre, tant la contrainte est toujours d’aller au plus simple – ce qui conduit à un conservatisme évident. Sur la complexité de la mise en œuvre, l’auteur de ces lignes, qui avait rédigé le rapport final de la mission et réalisé tous les calculs économiques qu’il contenait, considérait que le plus dur était fait, qu’« il n’y avait plus qu’à… ». Grossière erreur : la mise en œuvre, dont il a également été chargé, s’est révélée beaucoup plus complexe qu’imaginé et il a fini par maudire les principes économiques dont il s’était fait l’avocat la veille.

41Un exercice intéressant est de comparer la méthode retenue en France pour mettre en place une nouvelle tarification avec la pratique des Britanniques, confrontés exactement au même problème et aux mêmes contraintes. Les Anglais ont mis en place l’Office of Rail Regulation (ORR), un régulateur sectoriel indépendant auquel il revient d’élaborer les modalités de tarification sur le réseau, en toute indépendance par rapport au pouvoir politique. L’ORR ne dispose pas d’expertise en interne : leurs analyses économiques sont donc directement réalisées par des économistes académiques dont les travaux sont rendus publics. Il en va de même à la Commission européenne, qui finance et publie une abondante production économique. À l’inverse, dans le cadre de la démarche IGF-CGPC sur la tarification, les différents économistes ont été largement écoutés, mais leurs travaux n’ont pas été publiés dans ce cadre : ils ont été retranscrits pour partie dans le rapport final de la mission, mais le public n’a pas accès à l’intégralité de l’analyse des économistes. Il y a là un signe de méfiance vis-à-vis de l’expert, dont on souhaite contrôler la parole.

42Malgré cette volonté de contrôle de la parole de l’expert par l’administration, la réforme de la tarification est un cas où un dialogue a pu se mettre en place et aboutir à une réforme. Ce n’est pas la règle générale. Il est des cas, plus nombreux, où économistes et praticiens semblent évoluer dans des univers parallèles et dans l’ignorance réciproque. Avec un peu de curiosité, le praticien peut essayer de se tenir au courant des derniers développements en économie des transports. Cet exercice peut se révéler plein de surprises : certains chercheurs cherchent à calibrer un modèle sur des données extrêmement pauvres alors que le praticien dispose d’une infinité de données qu’il n’a pas les moyens d’exploiter ; certains modèles surprennent par leur raisonnement et peuvent provoquer un haussement d’épaules signifiant « ce n’est pas comme cela que ça marche en réalité ». À l’inverse, un économiste qui se pencherait sur la pratique de la politique des transports sera surpris de constater la quantité de décisions sous-optimales qui peuvent être prises et s’exclamer : « Vous en êtes encore là ? » L’impression qui ressort de ces exemples est qu’économiste et praticien ne parlent pas la même langue. Chacun des deux peut être très bon dans son domaine, au niveau des meilleures pratiques mondiales, mais l’objet de leur attention est différent pour chacun.

43Dans certains cas cette apparente dichotomie entre les univers de la recherche et de la pratique peut être utile : un chercheur pourra certainement parler plus librement s’il se place délibérément à l’écart de la pratique. Par ailleurs, les praticiens peuvent chercher à profiter de cette distance, pour que certaines réalités déplaisantes soient dites, avec la caution d’expert que procure la provenance académique (licence académique). Cette distance entre l’économiste et le fonctionnaire joue donc un rôle central :

44– si cette distance est trop faible (cas de la DAEI), la parole publique ne saurait être discordante et l’économiste peut se retrouver privé de ses bras, condamné à être d’accord ou à se taire (or l’administration ressent parfois le besoin de quelqu’un qui la contredise publiquement) ;

45– si cette distance est trop élevée, alors aucune des parties ne se soucie de savoir ce que fait l’autre et elles vivent toutes deux dans l’ignorance (ou le mépris) mutuel.

46Une fonction de « poil à gratter autorisé » est donc réservée aux économistes, cette fonction leur étant conférée par leur expertise. Dans ce cas l’expertise n’est pas recherchée en tant que telle, mais en tant qu’elle introduit une tension contrôlée dans la pratique administrative. Dans le cas particulier de la politique des transports, un des rôles spécifiques du CGPC (devenu CGEDD) est de remplir cette fonction (mais avec la légitimité de l’expérience plutôt qu’avec celle du savoir académique).

47Dans le domaine très restreint de la politique des transports ferroviaires, les contacts entre économistes et praticiens de l’administration centrale sont donc irréguliers et peu formalisés.

48Dans la complexité de sa tâche, l’administration attend des économistes qu’ils l’aident le cas échéant à accomplir une mission qui est considérée comme prédéfinie et qu’il n’est plus temps de remettre en cause. Si les économistes viennent éclairer les conditions de mise en œuvre de la politique, alors ils sont bienvenus (mais on n’ira pas nécessairement les convoquer a priori). À l’inverse, si leur propos est de remettre en cause les objectifs de l’action administrative, alors on considérera qu’ils ne répondent pas à la question posée et, si intéressante qu’elle soit, leur réponse sera considérée comme non pertinente, voire dérangeante. Nous avons ainsi passé plusieurs exemples en revue : la recherche, en matière d’évaluation de projets d’une part et de calcul économique d’autre part, a dialogué avec succès avec la pratique de l’administration parce qu’elle permettait de répondre au besoin de celle-ci à une époque où il fallait justifier le programme autoroutier ou les premières lignes à grande vitesse. À l’inverse, à partir du moment où les mêmes traditions académiques commencent à aboutir à des conclusions qui remettent en cause les grandes orientations politiques, l’administration estime de fait préférable de distendre ses liens avec les économistes – ce fut le cas sur les péages ferroviaires comme sur le calcul économique.

49On a cependant observé, à long terme, que les économistes semblent avoir des boucles de rattrapage, d’une part parce que les faits sont têtus (ce n’est pas parce qu’on ne veut pas entendre qu’un investissement n’est pas rentable qu’il le devient et qu’on arrive à boucler son plan de financement), d’autre part parce que l’action publique avance par à-coups. Ainsi, en matière ferroviaire, depuis les années 1970, les économistes recommandaient la restriction du champ du monopole public au seul périmètre du monopole naturel de l’infrastructure, ce que l’action politique française a complètement ignoré pendant des années. Lorsqu’une crise financière est survenue en 1995 dans le secteur ferroviaire, il a fallu mettre en œuvre un plan en catastrophe. Ce plan était la séparation entre l’infrastructure et les services défendue depuis des années par les économistes. La personne qui en a été chargée était le directeur des affaires économiques et internationales du ministère.

50Si les économistes ont un plan construit, alors dans un moment de crise l’administration pourra fort bien s’en saisir parce qu’il ne sera plus temps d’être conservateur. Ce qui semble ressortir de cette observation de l’action publique en matière de transports ferroviaires est donc que l’administration a tendance à se tourner vers les économistes lorsqu’elle fait déjà face à un problème qu’elle ne sait pas résoudre, et qu’il est bon que ce jour-là les économistes disposent d’un plan pour s’en sortir, car ce sont peut-être eux qui sauveront l’administration.

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Bibliographie

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Notes

1  Les vues exprimées dans cet article sont entièrement personnelles et ne sauraient engager la position de la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) qui employait l’auteur au moment de la rédaction de l’article. Ces vues ne prétendent pas à l’objectivité et constituent le ressenti d’un acteur qui n’a eu à observer qu’une portion du champ beaucoup plus vaste de la politique des transports en disposant d’une position privilégiée, d’abord comme analyste au sein du service d’études économiques du ministère de l’Économie, puis comme praticien au sein de la DGITM du ministère des Transports.

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Julien Dehornoy, « La politique des transports suit-elle les recommandations des économistes ? », Tracés. Revue de Sciences humaines [En ligne], #11 | 2011, mis en ligne le 01 décembre 2013, consulté le 25 avril 2017. URL : http://traces.revues.org/5331 ; DOI : 10.4000/traces.5331

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Auteur

Julien Dehornoy

chargé de mission à la direction de la stratégie de la SNCF et directeur du développement de SNCF America

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Droits d’auteur

© ENS Éditions

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